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英爱“软边界”“脱欧”硬难题

胡小文

2019年01月22日 01:52

李冠杰
文汇报

1月15日,英国下院就特雷莎·梅的“脱欧”协议草案进行投票,结果以432誜202票否决该协议,以230的票差创下了有史以来英国现任政府遭遇的最大惨败。在次日工党发起的对保守党政府不信任投票中,保守党以325誜306票保住了执政地位。英国下院议员否决了特雷莎·梅的“脱欧”协议草案,但仍让她留在首相位置上,这表明下院正在对特雷莎·梅施压,让她以更强硬的立场去和欧盟重新谈判。

然而,在旷日持久的“脱欧”进程中,如何处理英国的北爱尔兰与爱尔兰之间的“软边界”,是谈判的硬难题。英爱“软边界”,一方面涉及欧盟的生存问题,是其底线;另一方面,又涉及英国的统一问题,是其红线。因此,“脱欧”谈判实质上是面临生存危机的欧盟和有着被分裂风险的英国之间的对决。解决这一难题面临巨大困难,英欧都在努力寻找这种“无解之解”。

“软边界”关系到欧盟生存根基

在“脱欧”谈判中,欧盟一直处在有利的位置上,毕竟英国不愿失去欧盟大市场,英国将近一半的贸易是和欧盟在做。趁着占据有利位置,在这份被英国议会下院否决的“脱欧”协议草案中,欧盟充分表达了自己的谈判底线。

欧盟如何对待一个“单飞”的国家,这是“脱欧”谈判中的核心问题。在欧盟看来,欧盟成员国和“脱欧”国家必须有所区别,不然欧盟就失去了存在的必要和意义。对于英国这个三心二意的伙伴,欧盟亮出的立场是,英国不能像“摘樱桃”那样挑三拣四,欧盟四大自由是不可分割的,英国不能在限制人员自由流动的同时享受货物自由流通的便利。在这一原则下,欧盟与英国就此展开谈判。

英国“脱欧”谈判的难题在于北爱尔兰边界问题。从欧盟的视角看,北爱尔兰边界是打开欧盟大门的钥匙,必须把这把钥匙控制在自己手里。欧盟承认北爱尔兰边界不能从既有的“软边界”回到“硬边界”,但这又是欧盟极其不愿面对的事实。

自欧盟成立以来,虽然淡化内部边界是欧洲一体化总体发展趋势,但外部边界依然坚如磐石。然而,一旦英国“脱欧”,北爱尔兰与爱尔兰这条“软边界”正在破坏欧盟的外壳,一旦这堵墙裂开了一条缝,整个世界便可通过英国与欧盟无缝对接,数十年辛苦建立起来的成员国专享的欧洲单一市场遭到破坏,欧盟生存的根基被侵蚀。这是欧盟最不愿看到的场面。

为了让北爱尔兰边界保持一种“软边界”,欧盟提出一项“保障方案”。即如若到2020年12月31日过渡期结束后英欧之间没有达成贸易协定,该方案生效,它确保北爱尔兰和爱尔兰之间不需设立关卡,也没有关税和配额,各种流通一如往常,直到英欧达成能保障北爱尔兰“软边界”的协议为止。

从本质上讲,这项“保障方案”是临时性的。但在欧盟看来,在与英国就北爱尔兰边界问题谈妥之前,必须把北爱尔兰纳入自身管理当中,英国不能单方面进行管制或退出。这就是那项“保障方案”的实质,它集中反映了欧盟的核心诉求,这也是欧盟保障自己生存的底线。

“保障方案”存在分裂英国风险

英国下院议员对特雷莎·梅的“脱欧”协议草案的大力否决说明它触及了英国人的红线。实际上,有很多英国人不愿离开欧盟,但少数必须服从多数。在英国正脱离欧盟这一事实面前,英国人必须从国家利益出发思考未来的英欧关系,先前在欧盟框架内顺理成章的事情突然变成了不可逾越的红线。

总体来看,让下院议员根本无法接受的是,欧盟提出的关于北爱尔兰的“保障方案”。该方案的确维护了欧盟的利益,但存在着分裂英国的潜在风险。

英国和爱尔兰之间的问题由来已久,至少它先于欧盟而存在。北爱尔兰问题是1922年爱尔兰从英国独立之后遗留下来的问题,在国际社会的努力下,随着1998年《耶稣受难节协议》的签署,北爱尔兰走上了和平道路。为推进和平进程,北爱尔兰和爱尔兰之间逐渐变成了“软边界”,这种做法在当时也符合欧盟软化内部边界的发展趋势,申根区的建立便是一种有力见证。从英爱关系演进和欧盟发展趋势来看,北爱尔兰问题逐渐变得不再那么重要了。

英国“脱欧”则突然提升了北爱尔兰问题的严重性,因为英欧之间必须划定一条“硬边界”。在英国看来,北爱尔兰与爱尔兰之间的边界不能重回“硬边界”,必须在现有条件下维持北爱尔兰和平,改变这些条件可能毁掉来之不易的和平。为此,英欧在这点上取得共识,均承认北爱尔兰无法回到“硬边界”的现实。

但是,欧盟为了保障自身的生存底线而提出的北爱尔兰“保障方案”触及了英国人心中的红线。在英国人看来,这项方案无疑会暂时让欧盟管辖北爱尔兰,英国脱欧只是大不列颠离开了欧盟,北爱尔兰却留在欧盟制度之下,这违反了英国“脱欧”的初衷。更有甚者,北爱尔兰这种短暂的“独立”状态会促使爱尔兰岛的统一,如果北爱尔兰留在欧盟之内获得了更大的益处和安全感,它又何必要留在联合王国之内呢?这项“保障方案”所勾画出来的未来场景,让大多数下院议员感到了被分裂的危险。在“脱欧”协议草案表决前的辩论中,下院议员提到“保障方案”多达472次。因此,无论欧盟再怎么强调该方案只是暂时性的,那也无济于事,英国人不会亲手埋下这颗不定时炸弹。

其实,英国留在欧盟之中是最好的解决办法,但这条路在很大程度上已被封死。实际上,还存在着一种釜底抽薪的解决方案,那就是让爱尔兰脱离欧盟。这样既能维护欧盟利益,也能消除英国疑虑。但问题是,爱尔兰没有提出“脱欧”申请,欧盟也不能下逐客令。目前为止,这条道路也行不通。

英欧之间的难题只能通过超越现有制度框架来解决,这需要双方的精英打造一种独特的关系模式,这种模式也许能为困顿中的欧盟和焦虑中的英国都能带来生机。


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2019年01月22日 09:53
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