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波兰与欧洲一体化:融入与背离

胡小文

2024年02月28日 01:23

高歌
《俄罗斯学刊》2024年第1期

2004年波兰加入欧盟后,“终于发现自己可以塑造欧盟政策,而不是仅仅同意在别处做出的决定。如时任公民纲领党议会党团领导人扬·罗基塔所说,波兰必须将其外交政策范式由‘适应’欧盟转变为‘选择’其未来的轨迹”。波兰对欧洲一体化的影响经由两个看似相反的路径达成:一为融入,通过参与欧盟事务融入欧洲一体化进程;二为背离,2015年波兰法律与公正党执政后,在司法改革上背离欧盟价值观,并因而与欧盟发生冲突。

一、融入:参与欧盟事务

波兰主要通过参与欧盟制宪进程、预算谈判和对外事务,在欧盟框架内表明自己的立场并据此行动,融入和影响欧洲一体化进程。

(一)参与欧盟制宪进程

早在入盟前,波兰就开始参与欧盟制宪进程。2003年6月,欧盟制宪委员会提交欧盟宪法草案,波兰对此提出几点关切:一是支持所有欧盟成员国各提名一位欧盟委员会委员;二是确保进一步密切欧盟防务合作不损害北约在欧洲集体安全中扮演的角色;三是宪法草案的序言部分没有明确提及基督教的作用。而波兰最强烈的批评针对的是宪法草案提议废除《尼斯条约》规定的欧盟理事会加权表决分配方式和投票规则,代之以通过欧盟立法需要欧盟成员国多数且代表欧盟人口60%的“双重多数表决制”。2003年12月,由于波兰与西班牙一致反对实行“双重多数表决制”,欧洲理事会会议未能就《欧盟宪法条约》达成一致。

进入2004年后,波兰的立场稍有缓和。3月,亲欧的西班牙工人社会党在大选中获胜,在欧盟理事会表决权问题上表现出向其他成员国做出让步的意愿,波兰失去了重要的战略伙伴。在此情况下,波兰担心坚持原有立场会陷于孤立,激怒德国和法国,在2007—2013年的预算谈判中遭到报复,从长远看不利于波兰在欧盟事务中发挥影响。在6月的欧洲理事会会议上,波兰和西班牙接受了经过修改的“双重多数表决制”。自那时起,波兰主流媒体就充斥着许多反对《欧盟宪法条约》的文章。10月,欧盟25国领导人签署《欧盟宪法条约》后,波兰和捷克主张推迟批准该条约。2005年秋上台的波兰法律与公正党政府不承认其前任代表波兰签署的《欧盟宪法条约》,声称条约已经“死亡”,并尽可能长时间地避免在这个问题上采取立场。

2007年1月欧盟制宪进程重启后,波兰再次反对“双重多数表决制”,提出以平方根机制代替“双重多数表决制”。后经磋商,欧盟同意设置过渡期,波兰才接受了妥协方案。10月,欧洲理事会非正式会议通过取代《欧盟宪法条约》的《里斯本条约》。12月,欧盟成员国领导人签署《里斯本条约》,并呼吁各成员国尽快批准该条约。2008年4月,波兰议会批准了该条约,但总统卡钦斯基拒绝签署。6月爱尔兰公投否决该条约后,卡钦斯基无视欧盟领导人要求波兰与其他国家一道继续条约批准进程以迫使爱尔兰重新公投的呼吁,宣称该条约实际上已不复存在,除非爱尔兰改变主意,否则签署条约将“毫无意义”。直到2009年10月爱尔兰再次公投通过《里斯本条约》后,卡钦斯基才签署了该条约。

(二)参与欧盟预算谈判

波兰参加2007—2013年、2014—2020年和2021—2027年三次欧盟预算谈判,为争取符合本国利益的预算方案讨价还价。

1.波兰参加2007—2013年欧盟预算谈判

2007—2013年欧盟预算谈判始于2005年欧洲理事会会议。在这次谈判中,波兰试图联合和带领维谢格拉德集团国家支持欧盟委员会的建议。由此,波兰、捷克共和国、匈牙利和斯洛伐克可在地区政策体制下从共同体预算中获得巨额资金。2005年12月,经过艰难谈判,欧洲理事会会议最终就预算方案达成协议,波兰获得596亿欧元,约占欧盟预算的19%,成为欧盟资金最大的净受益国。2006年5月,欧盟正式通过2007—2013年预算方案。“最终方案令维谢格拉德集团所有国家满意并加强了波兰在欧洲理事会中的作用。”

2.波兰参加2014—2020年欧盟预算谈判

在2014—2020年预算谈判中,波兰等欧盟的中东欧成员国与西班牙、葡萄牙、希腊、塞浦路斯和马耳他组成“凝聚政策联盟”(Friends of Cohesion),主张维持甚至增加2014—2020年预算中凝聚政策的资金资源。奥地利、德国、芬兰、法国、意大利、荷兰和瑞典则组成“优化开支联盟”(Friends of Better Spending),支持削减整体预算,尤其是凝聚政策预算。英国则要求欧盟大幅裁减预算,但不得减少英国从欧盟获得的特殊返款,并威胁将“一票否决”任何不符合英国国家利益的预算规划。

2011年6月,欧盟委员会提出预算方案。7月,波兰接任欧盟轮值主席国,“按照其作为主席国的优先事项完成了欧盟预算的第一阶段工作,这将有助于通过欧洲委员会的折中建议,作为进一步谈判的基础”。2012年7月,在波兰接任维谢格拉德集团轮值主席国当天,外长西科尔斯基表示维谢格拉德集团四国在讨论欧盟预算方面应该发挥积极作用,并在保护欧盟凝聚基金方面形成一致立场。6月和10月,“凝聚政策联盟”两次开会研讨凝聚政策在创造就业和支持经济增长方面的作用,支持欧盟委员会提案,反对削减预算框架中的凝聚政策资金,波兰在“凝聚政策联盟”中担当了非正式领导者的角色。11月,在欧盟财长会议未就预算达成协议、欧洲理事会将举行特别会议讨论预算问题之际,波兰承担起“协调者”角色,展开穿梭外交,力促各方达成理性妥协,避免陷入预算危机。但因分歧严重,欧洲理事会特别会议无果而终。2013年2月,欧洲理事会再次召开特别会议,就预算达成一致。波兰再一次成为欧盟预算资金最大的净受益国和谈判的最大赢家,获得821.78亿欧元凝聚政策基金,在欧盟28国中约占22.24%。年底,欧盟正式通过2014—2020年预算方案。

3.波兰参加2021—2027年欧盟预算和恢复基金谈判

在2021—2027年预算和恢复基金谈判中,波兰的主要诉求是反对将预算和恢复基金与欧盟成员国的法治状况挂钩。

2018年5月,欧盟委员会提出2021—2027年预算方案,引入一项新机制,保护欧盟预算免受与成员国法治普遍缺陷相关的财政风险的侵蚀,以便确保健全欧盟预算财政管理并保护纳税人财产。为此,欧盟将以与法治缺陷的性质、严重性和范围相称的方式暂停、减少或限制拨付欧盟基金。2019年1月,欧洲议会以绝对多数一读通过关于在成员国法治方面存在普遍缺陷的情况下保护欧盟预算的条例提案修正案。2020年5月,欧盟委员会提议设立7500亿欧元的恢复基金并有针对性地增加2021—2027年预算,使其预算达1.85万亿欧元,同时提出经济恢复必须明确建立在保护基本权利和完全尊重法治的基础上,任何紧急措施都必须有时间限制并严格酌情实施。波兰和匈牙利强烈反对将预算和恢复基金与法治状况挂钩,多次警告要拒绝欧盟的挂钩方案。直到12月,欧盟轮值主席国德国提出的解决方案获波兰和匈牙利认可,欧洲理事会会议才就落实预算和恢复基金达成协议。会议结论指出:“为找到双方满意的解决方法,回应对有关保护欧盟预算的条件机制条例草案特别是实施条例的方式的关切,欧洲理事会强调该条例应完全尊重《欧盟条约》第4条第2款,特别是成员国政治和宪法基本结构所固有的国家特性、授予原则以及客观、非歧视和平等对待成员国的原则。”随后,欧洲议会和欧盟理事会通过条件机制条例。

(三)参与欧盟对外事务

加入欧盟后波兰在欧盟外交政策及其在世界上的对外行动方面发挥了自己的影响力。波兰不仅在三次乌克兰危机中表现突出,而且以一票否决阻碍欧盟启动与俄罗斯的《伙伴关系与合作协定》谈判,还与瑞典一起提出“东部伙伴关系”计划倡议并助其启动。

1.从调停乌克兰危机到援乌抗俄

2004年底乌克兰发生“橙色革命”后,“波兰就在欧盟中有效地扮演了领导角色。……它得到了立陶宛的支持,并开始与欧盟外交与安全政策高级代表进行协作——它受欧盟委托,成为欧盟在乌克兰的代言人”。11月底,波兰总统克瓦希涅夫斯基和前总统瓦文萨、立陶宛总统阿达姆库斯与欧盟负责外交和安全事务的高级代表索拉纳到乌克兰斡旋,迫使乌总统库奇马同意反对派提出的要求。12月底,欧盟支持的乌克兰总统候选人尤先科获胜。

2014年2月乌克兰首都基辅发生暴力冲突后,“波兰几乎将其所有外交和政治资本都投入到欧盟对乌克兰的立场上。这一次,波兰比‘橙色革命’期间更注重确保欧盟的反应和行动,意识到只有一个团结的欧洲才能影响局势”。波兰外长西科尔斯基与德、法两国外长前往调停,并与德国外长一起代表欧盟见证了乌克兰总统亚努科维奇与反对派领导人签署解决乌克兰危机的协议。3月克里米亚事件后,波兰“要求欧盟实施并维持对俄罗斯的制裁,尽管这可能对波兰经济产生不利影响”,并向乌克兰提供援助。

2022年初乌克兰危机全面升级,波兰成为西方对抗俄罗斯的前沿和援乌抗俄先锋。波总理莫拉维茨基是危机升级以来第一波访问乌克兰的欧盟国家领导人,总统杜达是第一位在乌议会发表演讲的外国元首。波兰是首个禁止进口俄能源的欧盟国家。波兰还采取措施,接收和帮助乌难民。据2022年底的统计,按国内生产总值(GDP)占比计算,波兰在援乌排行榜上名列第三。不仅如此,波兰还指责德国和法国援乌抗俄立场不够强硬,推动欧盟接纳乌克兰、制裁俄罗斯。

值得一提的是,2023年4月以来,为保护本国农业,波兰等中东欧5国禁止进口乌克兰谷物等农产品,迫使欧盟委员会向5国农民提供价值1亿欧元的支持,并对进口乌克兰农产品采取临时限制措施。9月15日,欧盟决定不再延长限制措施后,波兰等3国宣布将继续禁止乌克兰农产品进口,以保护本国农民的利益。乌克兰总统泽连斯基因此事在联合国大会不点名谴责波兰后,波兰外交部紧急召见乌克兰驻波兰大使,对泽连斯基的言论表示强烈抗议。该事件从一个侧面表明,即便是援乌抗俄立场坚定的波兰,也非无条件援助乌克兰,维护自身利益始终是其第一位的考量。

2.否决启动欧俄《伙伴关系与合作协定》谈判

1997年12月生效的欧盟与俄罗斯《伙伴关系与合作协定》有效期至2007年10月,启动新协定的谈判需获欧盟成员国一致同意。2006年11月,波兰在欧盟外长会议上以俄罗斯对波兰肉类食品实施进口禁令为由,一票否决欧盟启动与俄罗斯签署新的《伙伴关系与合作协定》谈判的动议,以致随后举行的欧盟-俄罗斯首脑会议未能按计划启动谈判。波兰还与立陶宛一道向欧盟提交文件,要求俄罗斯按照透明、不歧视和互利原则允许欧洲投资者进入其基础设施建设及原材料等领域。2007年5月,在欧盟-俄罗斯首脑会议召开前,波兰再次拒绝就新的《伙伴关系与合作协定》启动与俄罗斯谈判。10月举行的欧盟-俄罗斯首脑会议因波兰反对仍未能启动谈判。

2007年11月,波兰公民纲领党领导的政府上台执政,开始改善与俄罗斯的关系,放弃了长期以来反对俄罗斯与经济合作与发展组织开启加入谈判的立场。作为回应,12月,俄罗斯部分解除了对波兰肉类进口禁令。随后波兰宣布不再阻挠有关新的欧俄《伙伴关系与合作协定》谈判。2008年6月,俄罗斯与欧盟领导人决定在7月4日启动首轮谈判。7月4日,谈判如期开启。9月,谈判因俄格冲突推迟。在恢复谈判问题上,波兰与英国、瑞典和波罗的海国家一度极力反对,后在欧盟轮值主席国法国说服下才予以同意。12月,谈判重启。

3.提出“东部伙伴关系”计划倡议并助其启动

在欧盟的中东欧新成员国中,“波兰是唯一一个试图通过实行积极政策,努力影响欧盟对其东部邻国特别是白俄罗斯、乌克兰和俄罗斯的立场来塑造自己独特地区角色的国家”。在1998年波兰开始入盟谈判后,其外交部长布罗尼斯瓦夫·盖莱梅克就首次提出“东部维度”概念,呼吁为2004年欧盟扩大后的新成员国建立一个合作框架。

2004年,欧盟出台“欧洲睦邻政策”,该政策涵盖阿尔及利亚、埃及等10个南部邻国和亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、乌克兰6个东部邻国,旨在避免欧盟扩大后与其邻国之间出现新的分界线,加强所有国家的繁荣、稳定和安全。波兰对“欧洲睦邻政策”不满,“经常批评它对与欧盟东部邻国合作来说是设计拙劣的无效工具”,主张该政策“应将南部和欧洲-地中海伙伴与后苏联空间的东欧国家加以区分,为后者中想要在将来某个时候入盟的国家提供明确的成员资格前景”。

2007年上半年德国担任欧盟轮值主席国期间提出“欧洲睦邻政策加强版”,对“欧洲睦邻政策”伙伴国进行细分,并在此基础上采取有针对性的措施。2008年4月,波兰外长西科尔斯基在与欧盟成员国总理举行的会议上首次提出有关“东部伙伴关系”方案。5月,波兰与瑞典在“欧洲睦邻政策”框架内提出“东部伙伴关系”计划倡议,这是一种涉及东欧和南高加索的地区合作新形式,其实质是逐渐使这些地区的国家参与欧盟政策和计划,为与欧盟市场一体化做准备。其后,波兰利用担任维谢格拉德集团轮值主席国的契机,通过次区域合作框架平台积极推广这一倡议,在欧盟内部游说疏通,扩大欧盟成员国对“东部伙伴关系”方案的认同。12月,欧盟委员会正式推出“东部伙伴关系”计划建议。从2008年底到2009年3月,波兰主要与维谢格拉德集团国家、波罗的海国家和德国就“东部伙伴关系”计划方案进行磋商,并组织了维谢格拉德集团与俄罗斯的磋商。2009年5月,“东部伙伴关系”计划正式启动。该计划旨在加强和深化欧盟及其成员国与6个东欧伙伴国的政治和经济关系,支持伙伴国的可持续改革进程。至此,“波兰-瑞典计划赢得欧盟轮值主席国捷克和维谢格拉德集团其他国家的支持,赢得波罗的海三国——立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚的支持,赢得德国的支持,获得重大成功。这无疑加强了计划发起国之一——波兰在共同体舞台上作为影响欧盟东部政策国家的作用”。

波兰对欧盟事务的参与不止于此。比如,2015年以来,波兰等维谢格拉德集团国家反对欧盟安置难民的强制配额制,致使欧盟难民/移民政策改革难产。2017年,欧盟委员会发布《欧洲的未来白皮书》,提出“多速欧洲”设想,遭到波兰等一些中东欧国家的反对,致使“多速欧洲”未能成为欧盟的发展战略。同年,波兰等中东欧国家指责在西欧和中东欧市场销售的产品尤其是食品质量不一,违反欧盟单一市场规则,致使欧盟委员会主席容克在年度“盟情咨文”中把解决双重标准问题提到成员国平等的高度。

二、背离:与欧盟的价值观之争

《欧洲联盟条约》第2条规定:“联盟建立在尊重人类尊严、自由、民主、平等、法治,以及尊重人权(包括少数群体的权利)的价值观基础之上。在一个奉行多元化、非歧视、宽容、公正、团结和男女平等的社会中,这些价值观为成员国所共有。”2015年10月,波兰法律与公正党在议会选举中赢得超过半数席位,得以单独执政。凭借在议会中的优势地位,法律与公正党推动议会通过一系列法案,实行司法改革。欧盟认为波兰司法改革背离欧盟价值观,试图纠正波兰的偏差。

(一)波兰宪法法院改革与欧盟法治框架的实施

2015年11月19日,波兰议会通过《宪法法院法》修正案,规定宪法法院院长任期3年,可连任一届,同时终止现任院长和副院长的任期,确定宪法法院法官的任期从向总统宣誓开始。随后,议会宣布上届议会对5名宪法法院法官的任命无效,并于12月2日重新任命了5名新法官。12月3日,宪法法院裁定上届议会任命的5名法官中的2名违宪,12月9日又裁定《宪法法院法》修正案违宪。但总理希德沃一度拒绝公布宪法法院的裁定,总统杜达也拒绝接受上届议会选出的3名法官宣誓,而是接受了本届议会任命的5名法官的宣誓。12月22日,议会通过第二个《宪法法院法》修正案。12月23日,欧盟委员会致函波兰政府,要求了解波兰的宪政状况。12月28日,《宪法法院法》修正案在官方公报上公布并生效。

2016年1月13日,欧盟委员会对波兰实施法治框架。3月9日,波兰宪法法院裁定2015年12月22日通过的《宪法法院法》修正案违宪。6月1日,欧盟委员会通过有关波兰法治的意见,评估波兰当前局势,阐述所关切的问题。7月22日,波兰议会通过有关宪法法院的新法律。7月27日,欧盟委员会发布有关波兰法治的委员会建议,指出波兰法治面临系统性威胁,建议波兰当局采取适当行动,将这一威胁作为紧急事项并加以解决。波兰没有接受欧盟委员会的建议。7月30日,杜达总统签署7月22日通过的新法律。8月1日,该法在官方公报上公布。8月11日,宪法法院裁定该法的若干条款违宪,特别是违反分权制衡、法院和法官的独立性、公共机构廉洁高效等原则,这些条款也是欧盟委员会在其建议中关注的问题,但波兰政府不承认裁定的有效性,也没有将其公布在官方公报上。10月27日,波兰政府回复欧盟委员会的建议,完全不同意建议中表达的立场,也没有宣布任何新措施回应委员会提出的法治关切。12月1日、2日和15日,波兰议会通过有关宪法法院的三项法律。19日,杜达总统签署三项法律并在官方公报上公布。21日,欧盟委员会发布对7月27日建议的补充建议,认为波兰法治继续受到系统性威胁,提请波兰政府在两个月内解决被列为紧急事项的问题,并通报欧盟委员会为此采取的举措。2017年2月20日,波兰政府回复委员会补充建议,不同意建议中提出的所有问题,也没有宣布任何新行动处理委员会的关切。至此,波兰宪法法院改革告一段落。显而易见,尽管欧盟委员会在法治框架下一再施压,但其“功效微乎其微,如果可以被称作功效的话,而波兰继续在有争议的改革道路上越走越远”。

(二)波兰普通法院、最高法院和全国司法委员会改革与欧盟的应对

2017年1月20日,波兰政府宣布对司法机构进行全面改革。7月,波兰议会先后通过《国家司法委员会法》《普通法院组织法》和《最高法院法》。不过,“在全国性抗议活动和波兰的西方盟友对法院的政治化提出警告后”,杜达总统“出人意料地否决了执政党自己的改革提案”。7月25日,他只签署了《普通法院组织法》。

7月26日,欧盟委员会发布对2016年7月27日和12月21日建议的补充建议,认为前两个建议中指出的波兰法治面临系统性威胁的状况已经严重恶化,特别是《国家司法委员会法》《最高法院法》一旦生效,将在结构上破坏波兰的司法独立,对整个司法系统的独立运作产生直接和具体的影响,因此建议波兰当局确保这两项法律不会生效,并且任何司法改革都必须坚持法治、遵守欧盟法律和欧洲司法独立标准,如若不然,将随时准备启动《欧盟条约》第7条第1款。就在欧盟委员会发布建议的当天,波兰政府发表声明,指责欧盟委员会对波兰改革基本和实质性方面缺乏了解,失之偏颇,并使用“最后通牒的语言”,称这一不具约束力的建议过早“干涉波兰立法进程”,因为波兰司法改革尚未实施。7月29日,欧盟委员会以《普通法院组织法》有关退休的条款影响司法独立为由,对波兰启动违规调查程序。8月28日,波兰政府回复7月26日的欧盟委员会补充建议,依然不同意建议中提出的所有问题,未宣布任何新行动回应委员会的关切。11月15日,欧洲议会通过有关波兰法治和民主局势的决议,支持欧盟委员会发布的法治建议和启动的违规调查程序,认为波兰目前的局势显然存在严重违反《欧盟条约》第2条所述价值观的显著风险。波兰并未因此停止司法改革的步伐。12月中旬,波兰议会通过有关最高法院和国家司法委员会的法律。12月20日,在杜达总统表示决定签署上述两个法律的当日,欧盟委员会发布有关波兰法治的合理建议,阐述欧盟委员会对波兰法治的关切,建议欧盟理事会根据《欧盟条约》第7条第1款就波兰存在严重违反法治的显著风险做出决定。2018年3月7日,波兰发布关于司法改革的白皮书并将其提交给欧盟委员会和欧盟成员国政府,白皮书详细描述了有关宪法法院、最高法院、国家司法委员会和普通法院的新法律条款,将这些条款与其他欧盟成员国,主要是法国、德国和西班牙的条款相对照。2018年6月26日、9月18日、12月11日、2021年6月22日和2022年2月22日,欧盟总务理事会根据《欧盟条约》第7条第1款就波兰法治问题举行了5次听证会。2022年10月18日,总务理事会讨论了波兰法治的相关发展。

2017年12月20日,也是在欧盟委员会建议启动《欧盟条约》第7条的当日,欧盟委员会根据违规调查程序,以《普通法院组织法》特别是其规定的退休制度违反欧盟法律为由,将波兰政府告上欧盟法院。2019年11月5日,欧盟法院就波兰《普通法院组织法》做出最终判决,全面确认欧盟委员会的立场。

2018年4月3日,波兰《最高法院法》生效。7月2日,鉴于波兰最高法院法官的新退休制度实施在即,欧盟委员会就《最高法院法》对波兰启动违规调查程序。波兰政府回应称,在与欧盟委员会的谈判悬而未决之时,它打算不顾一切推进改革,而不是停止改革。即将被免职的法官则宣称虽然颁布了新法律,但他们仍将留任。民众计划举行抗议,支持被免职的法官。9月24日,鉴于波兰最高法院法官有争议的退休制度正在加速实施,对波兰司法独立并因而对欧盟法律秩序造成严重和无法弥补的损害,而国家法院的独立对欧盟成员国之间的司法合作,特别是《欧盟条约》第267条规定的初步裁决机制至关重要,欧盟委员会决定将波兰提交欧盟法院,要求法院下令采取临时措施,将波兰最高法院恢复到4月3日新法律通过之前的状态,并要求法院加快审理程序,以便尽快做出最终判决。10月19日,欧盟法院命令波兰采取临时措施,立即暂停实施降低最高法院法官退休年龄的立法条款。12月17日,欧盟法院发布最终命令,强制采取临时措施,停止执行波兰《最高法院法》。2019年6月24日,欧盟法院就波兰《最高法院法》做出最终判决:降低最高法院法官的退休年龄违反欧盟法律和法官不可罢免原则,从而违反了司法独立原则。

(三)波兰与欧盟在波兰法官纪律制度和修正波兰司法体制的法律上的争议

2019年4月3日,欧盟委员会就波兰新的法官纪律制度启动违规调查程序。10月10日,在波兰的答复未能解决欧盟委员会的关切后,欧盟委员会决定将波兰提交欧盟法院,鉴于纪律制度对司法独立的潜在影响,欧盟委员会请求加快诉讼程序,以便尽快做出最终判决。2020年1月14日,欧盟委员会决定请求欧盟法院对波兰实行临时措施,命令其暂停最高法院纪律庭的运作。4月8日,欧盟法院裁定,波兰必须立即暂停在涉及法官的纪律案件中适用关于最高法院纪律庭权力的国家规定,全面确认欧盟委员会的立场,该裁定适用至欧盟法院对违规调查程序做出最终判决。2021年7月15日,欧盟法院在其判决中裁定,波兰的法官纪律制度不符合欧盟法律,欧盟法院支持欧盟委员会提出的所有要求,波兰纪律制度破坏了波兰法官的司法独立,也没有提供保护法官不受政治控制的必要保障,特别是授予最高法院纪律庭处理针对法官的纪律案件的权限,而根据《欧盟条约》第19条第1款,最高法院纪律庭不能被视为独立和公正的法院。

2019年12月20日,波兰议会通过法律,修正有关波兰司法体制运作的一系列立法。2020年1月23日,议会通过进一步修正波兰司法体制的法律。2月14日,该法生效。4月29日,欧盟委员会对波兰2月14日生效的法律启动违规调查程序。12月3日,欧盟委员会就最高法院纪律庭在涉及法官的其他案件中继续运作对波兰启动违规调查程序。2021年3月31日,欧盟委员会决定将波兰提交欧盟法院,要求欧盟法院下令采取临时措施,暂停授权最高法院纪律庭就取消司法豁免及最高法院法官的就职、社会保障和退休做出决定的规定,暂停禁止波兰法官直接适用保护司法独立的欧盟法律的某些条款等,直到对此案做出最终判决。7月14日,欧盟法院同意欧盟委员会的要求,实行与波兰最高法院纪律庭运作有关的临时措施。同日,波兰宪法法院否认欧盟法院根据《欧洲联盟运行条约》第279条颁布的保证依法设立的独立和公正的法庭进行有效司法审查的临时措施具有约束力,认为波兰宪法与《欧盟条约》的条款不相容,明确挑战欧盟法律的首要地位。

7月20日,欧盟委员会就欧盟法院7月14日的临时措施令和7月15日的判决致函波兰,要求波兰通报为完全遵守欧盟法院的命令和判决而采取的措施。10月7日,波兰宪法法院裁决,《欧盟条约》的某些部分与波兰宪法不相容,波兰宪法是波兰的最高法律。由于欧盟法律和成员国法律的优先权归属是关系到欧盟稳定的核心问题,这一裁决引起欧盟强烈不满,波兰国内也爆发抗议活动,反对波兰“脱欧”。对于国内外的批评声音和“脱欧”质疑,波兰总理莫拉维茨基强调欧盟法律规定波兰的各项义务“仍然有效”,政府希望波兰“脱欧”完全不是事实,是“虚假的信息”“有害的误读”。10月19日,莫拉维茨基与欧盟委员会主席冯德莱恩和欧洲议会议员在欧洲议会会议上展开激辩,冯德莱恩指责波兰“挑战欧洲法律秩序的统一”,列出多项反制措施,莫拉维茨基则直指对方“威胁勒索”,抱怨欧盟偷偷扩大权限,反对传播波兰“脱欧”的谣言。在10月21—22日举行的欧盟峰会上,波兰与欧盟的司法争端成为焦点议题之一,但未达成解决方案。莫拉维茨基重申波兰政府将继续司法改革。10月27日,欧盟法院决定向波兰征收每日100万欧元的罚款,直到波兰完全遵守7月14日的临时措施令。12月22日,因波兰宪法法院7月14日和10月7日的裁决违反欧盟法律、挑战欧盟法律的首要地位,欧盟委员会对波兰启动违规调查程序。

2022年1月19日,由于波兰仍未就存在争议的波兰最高法院纪律庭的运作问题做出让步,并拒绝支付罚款,欧盟委员会要求波兰政府支付6900万欧元。2023年2月15日,欧盟委员会因波兰宪法法院违反欧盟法律将波兰提交欧盟法院。4月21日,鉴于波兰实施了一些改革措施,特别是有望取消最高法院纪律庭,欧盟法院下令将对波兰的罚款从每日100万欧元减至每日50万欧元,但同时强调,波兰采取的措施不足以保证2021年7月14日欧盟法院规定的所有临时措施都已落实。

除违规调查程序外,欧盟虽未对波兰启动条件机制,但仍借助欧盟基金拨付迫使波兰做出让步。2021年10月7日波兰宪法法院裁决波兰宪法是波兰的最高法律后,欧盟委员会决定推迟批准波兰的复苏计划,冻结分配给波兰的恢复基金。2022年5月26日,波兰议会通过取消最高法院纪律庭的法律。6月1日,欧盟委员会批准波兰的复苏计划,但这不等于欧盟基金的拨付。波兰要获得欧盟基金还需满足三个条件:一是取消最高法院纪律庭;二是修改纪律检查制度,以确保法官不受其同行“钳制”;三是恢复被非法免职的法官职务,建立独立纪律机构替代纪律庭。7月15日,波兰有关取消最高法院纪律庭的法律生效,以职业责任庭代替纪律庭。9月17日,杜达总统任命11名职业责任庭法官。但欧盟认为波兰没有满足其提出的全部条件,并未拨付基金。2023年1月13日,为说服欧盟向波兰发放恢复基金,波兰众议院通过关于最高法院改革的法案并送交参议院进行讨论和表决。参议院审议该法案并提出修正案,众议院拒绝修正案并将该法案交总统签署。2月,杜达总统决定将该法案提交宪法法院,在宪法法院裁定其合宪前,该法案不会生效。

三、融入与背离:波兰和欧盟的视角

波兰通过参与欧盟内外事务提高了在欧盟中的发言权和显示度,融入并影响了欧洲一体化进程。其中,波兰参与欧盟理事会特定多数表决制改革和欧盟预算谈判、调停2004年和2014年乌克兰危机、否决启动欧俄《伙伴关系与合作协定》谈判,特别是提议并推动“东部伙伴关系”计划启动,令其“跻身欧盟主要发声者之列的抱负逐渐获得了某种合法性。截至2015年夏,波兰一直享有建设性参与者和忠诚成员国的声誉”。2015年秋法律与公正党上台执政以来,波兰在司法改革上违背欧盟价值观并因此与欧盟发生冲突,开始与欧洲一体化进程背道而驰。下面我们分别以波兰和欧盟视角对其融入与背离进行分析。

(一)波兰视角

首先,对波兰来说,不管是融入欧洲一体化还是背离欧盟价值观,都是出于维护和争取国家利益的需要。这主要体现在两个方面:

一是维护国家主权、安全和平等。

波兰在历史上三次被瓜分,在第一次世界大战中沦为俄国与奥匈帝国和德国交战的战场,在第二次世界大战中被德国灭亡,二战后成为苏联的“卫星国”。长期被侵略、瓜分和控制的经历使得其特别重视国家主权、安全和平等。加入欧盟在一定程度上便是出于获得安全保障的需要。但入盟意味着让渡部分国家主权,波兰对此难以接受。在波兰看来,司法改革是其国内事务,欧盟无权干涉。波兰一贯视俄罗斯为最大的安全威胁,从调停乌克兰危机到援乌抗俄都是为了抵御俄罗斯的威胁,倡导“东部伙伴关系”计划有防范俄罗斯的考虑,否决启动欧俄《伙伴关系与合作协定》谈判也是源于与俄罗斯的矛盾,反对欧盟强制分摊难民则是因为难民威胁欧洲的基督教传统,带来安全风险。同时,作为欧盟新成员国,波兰担心没有与老成员国平等的地位,对欧盟决策没有平等的发言权,因而在欧盟理事会表决体制改革中努力争取更多的表决权,反对“多速欧洲”也是出于谋求平等地位、避免被边缘化的目的,反对双重质量标准则是为了不做欧盟内的“二等公民”。

二是争取更大的经济利益。

追求经济利益是波兰入盟的重要动机。“从实际的、决定生活质量的角度来看,‘欧洲身份’的认同和被承认为‘欧洲’的一分子从没有像今天这样重要过。……它也是获取欧洲产品、资本、劳力的‘通行证’,它还有助于在学校教育、高等教育、商业、人员流动和投资方面获得更多改善生活的重大机遇。……‘欧洲’身份的认同(‘证明文件’)以及欧盟成员国的资格越来越成为能否在欧盟生活和工作的决定性因素。这将决定数以千万计的人口的生活质量……”因此,“对于已入盟的中东欧国家来说,它们希望欧盟能够兑现让其繁荣发展的承诺”。波兰也不例外,它在预算谈判中的主要诉求便是尽可能多地争取欧盟基金。在2007—2013年、2014—2020年预算谈判中,波兰都是欧盟资金最大的净受益国。

其次,波兰的国家规模和经济实力为其在欧盟中维护和争取国家利益提供了条件。

在欧盟的中东欧成员国中,波兰人口最多、面积最大。在欧盟27国中,波兰的人口和面积分居第五和第六位,也算得上是较大的国家。更重要的是,波兰经济自1992年在中东欧国家中率先摆脱衰退、实现增长后,除2020年受疫情影响出现负增长外,一直维持增长态势,是国际金融危机和欧元区债务危机期间唯一保持正增长的中东欧国家。较大的国家规模和一定的经济实力使波兰有意愿和能力争取更多的利益和发言权乃至影响欧盟决策。“东部伙伴关系”计划的启动便是波兰基于自身需要提出倡议并促使该倡议上升为欧盟政策的成功实践。不过,波兰“似乎不太可能在由中东欧新成员国组成、在欧盟内步调一致的有凝聚力的集团中扮演地区领导人或发言人的角色。这部分是由于波兰与其他后共产主义国家的规模差异。作为较大的欧盟成员国,波兰对欧盟机构改革,特别是欧盟委员会和部长理事会的相对权力,有与其他新成员国不同的独到见解,就像在有关欧盟宪法和改革条约的辩论中显示的那样”。英国“脱欧”,特别是乌克兰危机全面升级后,波兰的重要性凸显,但波兰能否借此机会成为地区大国,甚至在欧盟中成为与德法平起平坐的第三种力量,尚需进一步观察。

最后,波兰的融入和背离与执政党的政策偏好密切相关。

波兰入盟以来,基本由公民纲领党或法律与公正党轮流执掌政权。公民纲领党更亲欧,希望利用欧盟机制达到维护国家利益的目的。在它执政期间,波兰不再阻挠欧俄《伙伴关系与合作协定》谈判,并且联合瑞典提出“东部伙伴关系”计划倡议并在欧盟内部游说疏通,促使“东部伙伴关系”计划成为欧盟的东部政策。公民纲领党领导人图斯克还曾在2014—2019年担任欧洲理事会主席。法律与公正党更疑欧,甚至为了维护国家利益和党派偏好,不惜与欧盟冲突。在它执政期间,波兰不承认其前任政府代表波兰签署的《欧盟宪法条约》,否决欧盟启动与俄罗斯的《伙伴关系与合作协定》谈判,拖延签署《里斯本条约》。更有甚者,法律与公正党坚持进行背离欧盟价值观的司法改革,与欧洲一体化背道而驰。

在2023年10月15日举行的议会选举中,法律与公正党获得35.38%的选票和众议院460议席中的194席,位列第一。公民纲领党为主的公民联盟获得30.7%的选票和众议院议席157席,位列第二。“第三条道路”联盟、新左翼党和自由与独立联盟分别获得14.4%、8.61%和7.16%的选票及众议院议席65席、26席和18席。法律与公正党虽保持议会众议院第一大党地位,但失去了独立执政资格。11月6日,杜达总统宣布将组阁任务交给来自法律与公正党的现任总理莫拉维茨基。11月27日,总理莫拉维茨基领导的新政府宣誓就职。12月11日,议会众议院未通过对该政府的信任投票,随后选举图斯克为总理负责组阁。12月13日,以图斯克为总理,由公民联盟、“第三条道路”联盟和新左翼党组成的新政府宣誓就职。随着法律与公正党的下台,波兰背离欧盟价值观的局面将有较大改观。

(二)欧盟视角

波兰作为欧盟最大的中东欧成员国,其对欧洲一体化的融入和背离都得到欧盟足够的重视。欧盟与波兰就欧盟理事会表决方式、欧盟预算等问题进行协商,接受其提出的“东部伙伴关系”计划建议,并在2022年初乌克兰危机全面升级后认可波兰的援乌抗俄立场。

对于波兰背离欧盟价值观的司法改革,欧盟试图运用预警和惩戒机制给波兰施加压力,纠正波兰的偏差。然而,无论是法治框架还是违规调查程序,都收效甚微,波兰只在个别问题上遵从欧盟的意见,并未停止司法改革。即便欧盟启动《欧盟条约》第7条,但由于认定一国存在严重和持续违反欧盟价值观的情形需要欧洲理事会在获得欧洲议会同意后以一致方式采取行动,而波兰和匈牙利已表示要在投票中相互支持,这一程序也几乎不可能进行到底。因此,欧盟对波兰背离欧盟价值观的做法显得无能为力。波兰放弃司法改革并改善与欧盟的关系,似乎只能寄希望于法律与公正党的下台。因此,欧盟要想确保其价值观被成员国尊重并及时制止成员国的背离,还需寻求更为有效的政策工具。

波兰的融入与背离在某种程度上反映出波兰与欧盟对欧洲一体化的不同理解。波兰把欧盟看作是利益共同体,融入欧洲一体化是为了维护国家利益;欧盟则认为自己是价值观共同体,维护共同价值观是欧洲一体化的重中之重。从这个意义上说,波兰只有真正接受欧盟价值观并将其作为国家利益的一部分,才有可能深度融入欧洲一体化进程,并在这一进程中发挥作用。

高歌 中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员、博士生导师。


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2024年02月28日 09:23
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