生态保护补偿，这些探索不同凡响
胡小文
2024年04月28日 01:48
靳乐山
光明日报【生态笔谈】
2024年4月10日，国务院发布《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），决定自6月1日起施行。这标志着我国生态保护补偿法治化进程取得重大进展，成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。
我国自1999年启动退耕还林工程，实施大规模生态保护补偿项目，到2005年党的十六届五中全会首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制，再到此次《条例》的发布，生态保护补偿政策不断完善。《条例》是我国总结过去25年来实践经验、提炼有效做法、稳定各方利益关系、明确各级政府和其他相关方责任的重要立法成果。作为生态文明建设的八项制度之一，它结束了我国在该领域没有系统立法的历史，也让各级政府的财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府间的横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。
与其他国家相比，我国的生态保护补偿有五“最”，即力度最大、投入最多、领域最全、法治化进程最快、对生态环境保护贡献最显著。
我国生态保护补偿政策的特点之一，就是政府投入补偿的资金占比大，这是我国政府贯彻环境保护基本国策的体现。例如，《条例》第四条要求，县级以上人民政府依法可以通过多种方式拓宽生态保护补偿资金渠道。第三条则明确，生态保护补偿“坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合”。
近年来，我国生态保护补偿的资金投入量逐年增加。据不完全统计，2022年中央财政生态保护补偿资金投入达2200亿元。退耕还林工程是世界上规模最大、历时最长的生态保护补偿项目之一，由国家出资购买农户坡耕地转换为林地，从而减少水土流失。1999年以来，我国先后开展了两轮大规模退耕还林还草，中央累计投入5700多亿元。自2016年起，国家实施第二轮草原生态保护补助奖励政策，每年安排补奖资金187.6亿元。2023年,中央财政下达地方重点生态功能区转移支付1061亿元,比上年增加68.96亿元。如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上绝无仅有。
《条例》第九条列举了我国生态保护补偿的八大领域。我国的生态保护补偿从最早的森林补偿开始，逐步扩展到草原、流域、海洋、荒漠、湿地、耕地生态保护补偿和水生生物资源养护补偿等。截至目前，已经全面覆盖八个领域，有些地方正在进一步探索大气、冰川等更多的生态保护补偿领域。
虽然自20世纪80年代起，国际上就出现不少类似生态保护补偿的生态系统服务付费项目，如法国的毕磊矿泉水水源地保护付费项目、美国联邦政府的休耕补偿项目和纽约市的水源地补偿项目，但是立法进程普遍缓慢。目前，在国家层面开展生态保护补偿的少数几个国家，尚未对生态保护补偿或生态系统付费进行全面立法。哥斯达黎加1996年在全国范围内开展森林生态效益补偿，少量针对流域进行补偿，但主要涉及森林法中有森林生态保护补偿的条款。越南2008年对森林生态系统开展环境服务付费项目，制定了全国性的政策条例。秘鲁2014年通过了“生态系统服务付费分配法案”，中央政府不提供生态保护补偿资金，也不参与生态保护补偿具体实施。欧盟的共同农业政策（CAP）对农业环境保护实施生态保护补偿，只限于农业部门。相比之下，我国探索生态保护补偿的时间不长，但法治化进程快，成为世界上最早在国家层面对众多领域开展生态保护补偿立法的国家。
20多年来，我国在生态保护补偿方面的持续、大力和全面投入，极大地推动了生态文明建设，不仅改善了生态环境、保障了生态安全，也提高了全民生态环境保护意识。例如，2003年开始实施的退牧还草工程，2011年开始在全国8个省份开展的第一轮草原保护补助奖励机制，以及目前正在13个省份实施的第三轮草原补奖机制，显著提升了我国草地整体质量，使我国从草原退化面积占总面积的90%，转变为植被恢复面积占总面积的48%。全国流域环境质量稳步提升，2022年长江干流水质继续保持在Ⅱ类水质以上，连续3年稳定保持这一标准，水质较以前明显提升。而持续20年以上的退耕还林、森林生态效益补偿、天然林保护等重大工程项目和政策，使我国的森林覆盖率从1999年的18%提高到2022年的24%。
作为高度概括的原则性规定，《条例》汇集了包括森林法、水土保持法、环境保护法、湿地保护法等在内的其他单行法生态保护补偿条款，提炼了现有生态保护补偿政策实践的有效做法，具体落实还需要各领域配套制定实施细则和相关技术规程标准。期待我国以《条例》实施为契机，统筹整合各方力量，通过提升生态保护主体的获得感和幸福感，在绿水青山向金山银山的转化中取得更大的发展与进步。
靳乐山 中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授。