时评观点 理论研究

进一步激发全流域参与生态保护积极性

宋扬

2023年11月22日 02:34

冯俊
光明日报 2023年11月22日11版

近期,习近平总书记在江西南昌主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会时强调,完善横向生态保护补偿机制,激发全流域参与生态保护的积极性。生态保护补偿是基于“受益者付费”原则的环境经济政策,是我国生态文明制度体系的重要组成部分。生态保护补偿旨在根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等诸多因素,综合运用行政和市场两种手段,协调各方之间利益关系,最终实现对生态资源的保护修复和可持续利用。

生态保护补偿分为纵向补偿和横向补偿。纵向补偿是指上一级政府为激励下一级政府推动生态保护修复而实施的财政转移支付。横向补偿即流域或区域间的补偿,旨在调节不具有隶属关系的主体之间的利益关系。实施生态保护补偿是践行“绿水青山就是金山银山”理念的内在要求,是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段,有利于增强优质生态产品供给能力、促进生态富民,对于落实主体功能区战略、促进区域协调发展具有重要的理论价值与现实意义。

长江流域内的很多重要生态功能区既是生态脆弱区,又是限制开发的区域,经济发展相对滞后。这些地区为保护生态而牺牲了一定的发展机会,受益地区理应为其提供补偿。2011年,在财政部和生态环境部推动下,浙江、安徽两省开始在新安江流域试点生态保护补偿,至今已完成三轮试点。今年6月,浙皖两省签署《共同建设新安江-千岛湖生态保护补偿样板区协议》,开启第四轮试点,范围扩大至安徽省黄山市、宣城市全域以及浙江省杭州市、嘉兴市全域。试点工作实现了生态效益、经济效益、社会效益同步提升,探索出了一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路,形成了一批被称为“新安江模式”的可复制推广的实践经验。

近年来,中央及相关部委陆续出台了关于长江流域生态保护补偿的政策。沿江多个省市也进行了跨省生态保护补偿的探索。例如,云南、贵州、四川三省市共同签署了《赤水河流域横向生态补偿协议》,明确三省按照1:5:4的比例共同出资设立补偿资金。湖南、重庆、江西三省市开展酉水流域横向生态保护补偿,以水质达到Ⅲ类标准为考核目标,按月核算补偿资金。此外,在县域横向生态保护补偿方面,江苏溧阳在苏皖合作示范区以及“一岭六县”地区探索建立可量化的跨区域生态容量交易标准,并于2020年与安徽广德、郎溪签署了区域生态环境共保共治框架协议,明确以生态容量评价体系为基础,构建市场化区域生态保护补偿模式,以此推动省际交界地区的生态环境治理方式向系统化制度化治理转变。

当前,长江流域生态补偿机制建设依然处在探索阶段。今后,在总结成功经验的基础上,应继续提高各界对生态保护补偿重要性的认知,以“受益与补偿相对应、权利与义务相匹配”为原则,加快完善有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强激励与硬约束协同发力的生态保护补偿制度。同时,把握流域具有的整体性和关联性特征,不断完善跨区域生态环境治理协同联动机制,合力推进水岸同治和源头治理,确保长江生态屏障更加巩固、生态系统服务功能不断提升。

在具体实践上,一是探索市场化补偿方式。探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径,完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,探索开展资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿以及水权交易、生态系统碳汇交易等。通过健全绿色利益分享机制,鼓励生态保护地区和受益地区之间探索对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等造血型横向补偿模式。

二是补齐区际利益补偿的制度短板。不断健全区际利益补偿机制,形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。优化补偿标准是当前亟待解决的重要问题。要精准实施生态系统服务功能评估,不仅需要科学合理的定量评估,获得各功能的价值权重,以此形成生态保护补偿的科学依据。还应当充分考虑不同生态系统服务功能的时空变化特征以及各区域的特殊性和差异性,基于碳足迹、水足迹优化标准,确保补偿标准的科学性和可操作性。同时,要充分考虑生态保护补偿的经济适应性,兼顾各方利益平衡,让补偿标准既能促进环境保护,又能满足经济发展需求。

(作者:冯俊,系南通大学江苏长江经济带研究院生态与可持续发展研究所副所长、副研究员)

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2023年11月22日 10:35
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