社科文论选摘 理论研究

构建协调一致的国家标准体系

杨秦霞

2017年03月16日 12:00

刘云
中国社会科学网 

 数量庞大的各类标准

  根据国家标准化管理委员会的统计数据,我国在“十二五”时期制定发布国家标准9310项,行业标准20197项,地方标准16545项。截至2016年底,国家标准、行业标准和地方标准总数达到11.6万项,国家标准样品总数达到1878项。企业标准超过100万项。这一标准的总量已经远远超过了我国各级立法机关和政府部门颁发的法律法规之和,标准成为与法律法规同等重要的现代社会治理工具。尤其是近几年,标准适用的范围越来越大,现代农业、服务业及社会管理与公共服务标准占比明显提升,战略性新兴产业、制造业、能源资源环境等重点领域标准体系也不断健全,标准已经覆盖到一二三产业和社会事业的各个领域。

  与此同时,国际组织、区域组织和发达国家也在大力发展标准,抢夺这一极具前景的综合实力竞争市场主导地位。从标准数量来看,国际标准化组织(ISO)已经发布了2.1万余项国际标准,国际电工组织(IEC)和国际电信联盟(ITU)分别发布了9200项和4000余项国际标准。在欧洲,欧洲标准化组织和欧洲电工组织共同发布了2万余项欧洲标准,欧洲电信组织则发布了超过3万项欧洲标准。在美国,美国国家标准化协会(ANSI)发布了1万余项国家标准,美国材料与试验协会(ASTM)等其他行业组织也发布了大量的美国国家标准和行业标准。

  国家标准的体系失调问题

  国务院在《深化标准化工作改革方案》中明确指出,现行国家标准、行业标准、地方标准中仅名称相同的就有近2000项,有些标准技术指标不一致甚至冲突,既造成企业执行标准困难,也造成政府部门制定标准的资源浪费和执法尺度不一。特别是强制性标准涉及健康、安全、环保,但是制定主体多,28个部门和31个省(区、市)制定发布强制性行业标准和地方标准;数量庞大,强制性国家、行业、地方三级标准万余项,缺乏强有力的组织协调,交叉重复矛盾难以避免。为解决这一现实问题,《深化标准化工作改革方案》提出:“充分运用信息化手段,建立制修订全过程信息公开和共享平台,强化制修订流程中的信息共享、社会监督和自查自纠,有效避免推荐性国家标准、行业标准、地方标准在立项、制定过程中的交叉重复矛盾。”

  然而,国务院的改革方案发布后,各行业主管部门发布的标准化改革方案正在让分工负责部门日益强势,统一管理部门日益式微,国家标准体系失调有难以回头的危险。例如,2016年12月,安监总局牵头起草、中央颁发的《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中规定,“国务院标准化行政主管部门负责及时立项、编号、对外通报、批准并发布”,统一主管部门沦为没有监督权的流水线作业。

  与此同时,一些行业和地方行政主管部门在目前的《标准化法》修订过程中提出其应当有权制定比国家标准更严格的行业标准、地方标准,这种观点其实是主张将政府标准按市场标准的形式管理,试图取消政府标准体系的协调一致性要求。这种反对意见已经造成了一些法律上的松动,现行《标准化法》和国务院法制办2016年3月发布的《标准化法(修订草案征求意见稿)》均规定:“在公布国家标准之后,该项行业标准自行废止。”“在公布国家标准或者行业标准之后,该项地方标准自行废止。”然而,在2016年6月之后的《标准化法修订草案》中取消了“自行废止”规则,这就增加了标准体系的维护难度和成本。

  市场主导的标准协调度低

  主张扩大行业标准和地方标准制定权的部门一般也是业务工作比较重大,标准化工作相对成熟、先进的,他们希望在本行业、本地区制定更加严格的标准,从而最大限度地利用标准工具实现公共治理目标。但是,国家标准和行业标准均是全国范围内实施的标准,如果需要提高标准要求,应该通过修改国家标准予以实现,而不能因为政府职权划分创造出两套标准。相反,如果对同一事项同时出现了国家标准和行业标准,不仅属于国家财政资源的浪费使用,而且会造成政出多门,给政府标准贯彻实施造成困扰,严重损害国家机关的公信力。对于地方标准,如果地方标准严于国家标准,那么将违反《反不正当竞争法》的规定,存在地区贸易壁垒问题。总而言之,我国作为一个单一制国家,需要国家政策的一致性;我国作为一个单一的市场环境,需要统一的标准。

《深化标准化工作改革方案》提出构建“中国特色的标准体系”,这一特色应当是扬长避短,兼采政府主导标准和市场主导标准各自的优点。在市场主导的标准体系国家,其大量的研究均承认:市场主导的标准有公共利益保护失衡、协调度低而阻碍标准作业发挥的弊端。对于政府主导的标准,其最大优点在于协调水平和级别高,能够高效率地实现标准化目标。美国国会下属的东西方研究中心2013年发布的《美国自愿性标准体系:亚洲创新政策的最佳借鉴指南》报告中,特别肯定了以中国为代表的政府主导型标准体系在此方面的理论优势。与此同时,国家标准体系不可重复,是发达国家标准化立法和政策的一致要求。在我国政府标准领域需要坚定贯彻协调一致的优势特性。

  提高推荐性国家标准的要求

  为了构建协调一致的国家标准体系,国务院办公厅于2015年12月颁发了《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》,提出在标准制定、实施与监督各层面加强系统性和协调性。目前的《标准化法修订草案》专门新设了“监督管理”一章,其中规定:“国务院有关行政主管部门在标准制定、实施过程中出现重大争议的,应当由国务院标准化行政主管部门组织协商;协商不成的,由国务院标准化协调机制解决。”这些规定从预防和治理两个层面保障了国家标准体系的协调一致。

  要彻底解决地方政府和行业主管部门对于高标准的要求,关键则是提高推荐性国家标准的要求和发展团体标准。强制性国家标准是保底线,推荐性国家标准应当是提升国家质量水平,这才是政府标准的功能所在。作为推荐性的国家标准,应当建立国标应有的公信力,适当提高标准要求。

作者:中国政法大学比较法学研究院 刘云

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2017年03月16日 04:12
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