70年中国粮食发展的成效与经验
杨秦霞
2019年11月27日 07:53
杜志雄
人民论坛网粮食问题对于任何一个国家而言，在任何时候都是影响其国家安全的至关重要因素。中国作为世界上的人口大国，能否有效保障粮食安全，不仅事关广大人民群众的生计问题，更影响着全球的粮食格局。新中国成立以来，党和国家始终关注粮食生产，注重粮食安全。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是把粮食安全作为治国理政的头等大事，多次强调“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”。
新中国成立70年来，我国用占全球9%的耕地、6%的淡水资源，养活了近20%的人口，创造了举世瞩目的奇迹。回顾70年来我国粮食发展的历程，总结70年来取得的成效与经验，才能继续走好有中国特色的粮食安全道路，不断满足国家与人民在新时代对于粮食安全的新要求。
中国粮食发展的基本历程与成效
70年来，我国粮食发展的基本历程可以概括为如下四个阶段，其中每个阶段的发展特征、发展动力与发展成效都有所不同。总体而言，我国粮食生产的发展特征逐渐由曲折波动转向基本稳定，发展动力不断从外部激励向市场引导转变，发展的成效从数量安全扩展到质量与结构的优化。
（一）1949—1978年：艰难发展，保障城市与工业优先。1949年，我国的粮食产量仅有1.13亿吨，平均每公顷的粮食产量为1029公斤，人均粮食占有量为209公斤，显著低于世界平均水平。随后进行的土地改革与农业合作化运动，实现了农村土地的短暂私有，并将小规模生产经营的农户组织起来，使粮食生产在短期内快速恢复与提升，粮食产量出现了第一轮的快速增长。到1958年，我国粮食产量实现“九连增”，年均增长率高达6.53%。1963年，我国谷物的单位面积产量开始高于世界的平均水平。但一直到1966年，粮食产量才达到2.14亿吨，并开始稳定保持在2亿吨以上。新中国粮食产量首次跨越亿吨级的大关，用了17年的时间。此后，我国的粮食产量一直处于较为稳定的增长状态，年均增长率约为3.12%。1978年，我国的粮食产量达到3.05亿吨，此后也一直维持在3亿吨以上，用12年的时间实现了由2亿吨到3亿吨的新跨越。同年，平均每公顷的粮食产量为2527公斤，人均占有量为317公斤，分别较1949年增长了145.53%与51.52%。
这一阶段，在人民公社的生产经营体制整体抑制了农业生产效率的大背景下，我国的粮食生产凭借农业基础设施建设带来的综合生产能力提高，始终在艰难中谋求发展与提升，保持了3.75%的年均增长水平，保证了城市与工业部门的优先发展。但整体上看粮食等主要农产品处于绝对短缺状态，粮食供求关系维持需求抑制的紧平衡格局。
（二）1979—2003年：波动发展，长期短缺的困境改变。改革开放以来，农业生产关系不断调整，家庭联产承包责任制的推行，确立了农户家庭在农业生产经营中的主体地位，前所未有地激发了广大农民的生产与种粮积极性。1989年，我国粮食产量稳步踏上4亿吨的新台阶，用11年的时间又迈过了一个亿吨级大关。从1979到1998年，尽管我国的粮食生产呈现出总体向好的发展趋势，未发生大规模的减产，但其中的周期性波动仍较明显。20年间，至少发生了6次粮食产量的周期性波动，基本都是呈现出“增几年，减一年”的变化趋势，并且减产年份的变化幅度都超过了2%，暴露出粮食生产中存在的风险。1998年，我国的粮食产量为5.12亿吨，较1978年增长了68.10%，较1949年增长了352.62%。
在此阶段，国家对于农业生产经营体制实行了重大改革和创新，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。由此带来的政策红利有效推动了粮食生产的发展，年均增长率约为1.52%。同时，开始了对粮食流通体制的改革，逐渐取消计划经济时期对于粮食的“统购统销”政策。正是由于这一系列制度创新和政策优化，自新中国成立以来一直面临的粮食长期短缺困境发生了重大改变，实现了由绝对短缺到基本平衡、丰年有余的历史性跨越。
（三）2004—2012年：跨越发展，数量安全已初步实现。进入新世纪以来，农村税费体制改革的推进与农业支持保护政策（包括各种政策补贴、最低保护价、托市收购等）的建立与完善，通过“减（免）税增保、一减（免）一增”的方式，又一次有效提高了农民的生产热情与种粮积极性。2003年起，我国粮食生产迎来了又一轮的强劲增长，粮食产量实现“十二连增”，并稳步登上两个亿吨级的新台阶。2007年，我国的粮食产量稳定迈上5亿吨的新台阶。在此基础上，又仅用5年时间，在2012年站稳了粮食产量6亿吨的新台阶，实现了此阶段的第二个跨越式发展。
在这十年间，通过逐渐开放粮食市场，同时通过建立与完善农业支持保护政策，显著提升了农民的种粮积极性，推动粮食产量稳步迈上两个亿吨级台阶，使得中国粮食安全在数量与总量上保障了不断增长的市场需求。
（四）2013年—至今：稳定发展，质量与结构不断改善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视粮食安全问题，走出了一条中国特色粮食安全之路。自2013年以来，我国的粮食生产一直保持稳定发展，粮食产量始终保持在6亿吨以上，2015年以来始终维持在6.5亿吨以上。2018年，我国的粮食总产量为6.58亿吨、平均每公顷的粮食产量为5621公斤、粮食的人均占有量为471公斤，实现了谷物的基本自给，确保了口粮的绝对安全。更为重要的是，这一时期，面对资源和环境约束、相对宽松的国际粮食市场，我国于2014年适时调整了粮食安全战略，开始在立足国内的坚实基础上，注重运用国内国际两种资源、两个市场保障粮食安全的新战略。
当前，粮食安全问题已经不再是简单的数量问题与总量问题，更重要的在于质量方面与结构方面。如何更全面地实现“吃得饱”，并不断向“吃得好”转变，是新时代保障粮食安全面临的新问题。以市场需求为导向，推进粮食的供给侧结构性改革，不断满足国家与人民在粮食数量与质量安全上的新需求，是当前粮食生产发展的一个重要方向。自2016年起，我国开始在“镰刀弯”地区调减玉米种植面积；2017年启动实施“优质粮食工程”，强化绿色优质粮油产品供给，都是实现粮食生产质量与结构改善的重要举措。
综上所述，70年来中国粮食生产实现了由绝对短缺向供需基本平衡、由注重数量增长向数量质量并重的两个历史性跨越，这两个历史跨越也是中国70年粮食发展成就的最重要的体现。
中国粮食发展的主要经验
新中国成立70年来的粮食生产取得了显著成效。在其背后，除了上述制度调整和政策优化的基础和保障性因素作用外，中国粮食增长和发展的主要因素及经验还表现在以下几个重要方面。
一是不断强化粮食生产基础能力。新中国成立以来，始终把强化粮食生产的基础能力作为抵御自然风险、保障粮食安全的首要路径，通过不断改善粮食生产面临的农田、水利、农业机械与科学技术等方面的客观条件，不断实现“藏粮于地，藏粮于技”。
新中国成立之初，小规模生产经营的农民难以凭借一己之力在水利与农业机械等需要大规模投资的生产条件上进行改善。1953年开展的农业合作化运动与1958年开展的人民公社化运动，强化了农业生产中的集体经营，增强了农户改善生产条件的能力。在人民公社时期，我国开展了一大批农田水利方面的基础设施建设，有效提高了农业机械化水平。同时，改造了一部分中低产田，努力实现有限耕地资源的质量提升。在这一时期，对于粮食生产基础能力的夯实，最大限度地实现保证了粮食生产上的稳定与提升。
改革开放以来，特别是进入新世纪之后，党和政府更加重视夯实粮食生产的基础能力，相继颁发了一系列文件与政策。2004年持续至今的农机购置补贴，降低了农民在农业机械购置上的负担，极为有效地推动了农业机械化发展。2008年的中央一号文件更是以“切实加强农业基础建设”为主题，布局农田、水利、农业机械与科学技术发展，为提高粮食的基础生产能力指明了方向。
耕地方面，在城镇化与工业化快速发展，建设用地不断增加，耕地资源愈发有限的背景下，我国确定了必须严守的18亿亩耕地红线，划定了永久基本农田，执行城乡建设用地“增存挂钩”机制，在耕地数量上保障了粮食生产的基础能力。同时，进行高标准农田建设，强力“减肥减药”，推行休耕轮作试点，恢复与提升耕地地力，在耕地质量上保障了粮食生产的基础能力。严格落实“藏粮于地”战略，既“藏粮”于大规模的耕地，也“藏粮”于高质量的耕地。农业科技的进步与广泛应用同样有效地提高了粮食的生产能力，无论是良种培育、农业技术推广还是引进国外先进技术，都有效改善了粮食生产面临的客观条件，不断实现“藏粮于技”，夯实了粮食生产的基础能力。
70年来，在农田、水利、农业机械与农业科技等基础生产条件上，我国实现了跨越式的发展。据统计，目前，我国耕地面积约为20.23亿亩，累计建设高标准农田6.4亿亩，有效灌溉面积10.24亿亩；农业机械总动力超过10亿万千瓦，主要粮食作物的机械化作业率超过80%；农业科技进步贡献率达到58.3%，为粮食安全提供了有力的保障。
二是优化农业生产经营方式。在不断夯实粮食生产综合能力的基础上，将这些生产要素以更加有效的方式组织起来，优化农业与粮食的生产经营方式，也是70年来我国粮食发展取得重大成效的关键经验。新中国成立之初，农村土地短暂的私有化激发了农民的生产热情，推动粮食产量大幅度增长。改革开放以来，家庭联产承包责任制逐渐被确立，适应了当时最广大农民的需求，农民的生产积极性不断提升，极大地解放与发展了生产力，促进了粮食生产的发展。但随着城市与工业的快速发展，农业部门的比较收益不断下降，加之政策层面对于农村劳动力流动限制的逐渐放松，农民务农与种粮的积极性显著下降，开始有较多的农村劳动力放弃务农。面对不断增长的人口和增产潜力日益有限的耕地，以什么样的生产方式来稳定与提高粮食产量，成为我国粮食安全面临的新问题。
党的十八大以来，通过推进农村承包土地“三权分置”改革，培育新型农业经营主体，我国不断探索出新的生产方式，提高了粮食生产，保障了粮食安全。“三权分置”改革不断放活承包地经营权，鼓励土地流转，逐渐实现适度规模经营。同时，在“谁来种地”“如何种地”的问题上，既强调专业大户、家庭农场、农业合作社、龙头企业等新型农业经营主体在粮食生产中的重要作用，又不断引导小农户通过社会化服务、农业生产托管等方式，实现与现代农业的有机衔接，努力实现粮食安全的“双主体”保障。
由此可以看出，新中国成立70年来，我国的农业生产经营方式主要经历了从“集体生产经营”到“家庭承包生产经营”，再到“多元主体共同生产经营”的转变。一方面，生产组织形式越来越多元，突出各自的特色与效率水平；另一方面，不断为农民生产经营方式的选择“赋权”，使农民越来越能自主选择适合自身条件的生产方式，更大程度地激发了农民的生产积极性，进而推动了粮食生产发展，保障了粮食安全。
三是不断深化粮食市场体制改革。70年来，我国的粮食流通体系经历了从“自由贸易”到“统购统销”再到“市场化收购”的发展历程，显现了主要由行政推动向市场引导的动力变革。新中国成立之初，短暂实行的粮食自由贸易暴露出其在保障供需平衡上的不足，也从根本上不利于执行当时“城市与工业优先发展”的基本战略。因此，自1953年至20世纪80年代，我国一直对粮食的流通采取“统购统销”方式，从根本上稳定了国内粮食的总体供需平衡。
改革开放以来，家庭联产承包责任制推动粮食产量提升，为“统购统销”制度的改革提供了现实基础。同时，我国整体由计划经济向市场经济的转变，也对粮食市场体系的建立与完善提出了要求。20世纪80年代推行的“双轨制”即是我国粮食市场化改革的开端。进入21世纪，对于玉米实行的临时收储政策，以及对小麦与稻谷实行的最低收购价政策，共同形成了粮食流通的“政策市”，也在一定程度上对于粮食的生产起到了刺激与稳定作用。与此同时，初步建立的直接补贴政策体系，减轻了粮食市场化改革对种粮农民的影响，为进一步深化改革解决了后顾之忧。但“政策市”对粮食生产的长期激励，使粮食的供给侧结构性问题凸显，特别是玉米“三量齐增”的情况较为突出。对此，我国开始在稳步下调玉米临时收储价格与小麦、稻谷最低收购价格的基础上，推进粮食的“市场化收购，价补分离”。目前，在东北地区已经实现了玉米与稻谷的“市场化收购，价补分离”，粮食的市场化改革效果明显，对于农民种粮的支持保护更加科学合理，所带来的价格扭曲得以缓解，粮食产量波动的幅度也将更加有限。
同时，在粮食市场化改革不断推进的过程中，仍坚持对于粮食的宏观调控，强化国家规划对粮食安全的引领作用，有效发挥中央与地方储备粮在我国粮食安全体系中的重要地位。在推动粮食增长与保障粮食安全进程中，粮食市场化改革发挥的关键作用在于，不断完善粮食的价格形成机制，不断消除对粮食价格的扭曲，提高我国粮食的竞争力；同时，也有利于避免大量的外国粮占据我国市场、威胁我国粮食产业的安全，确保中国人饭碗中装的是自己的粮食。
四是不断完善农业支持保护政策。新中国成立初期，城市与工业的优先发展，多是通过“剪刀差”方式实现的。进入21世纪与加入WTO以来，我国为了更好地在扩大对外开放中掌握粮食安全的主动权，将饭碗端在自己手里，并且装的是自己的粮食，逐渐加强了对种粮农民收入的重视与保障，逐步建立了对于农业的支持保护政策体系。
21世纪初，我国进行了农村的税费体制改革，于2006年全面取消了农业税，延续了2600年的“皇粮国税”终于退出历史舞台，有效地降低了农民在生产经营中的成本，提高了农业的生产效益与农民收入，大大提升了农民种粮的积极性，也为进一步确立与完善农业支持保护政策扫清了障碍。
2003年开始，粮食直补、良种补贴、农资综合补贴的推行，标志着对于农业的支持与保护作为一项政策与制度开始形成。自推行以来，粮食直补超过1598亿元、良种补贴超过1590亿元、农资综合补贴超过6600亿元，极大地降低了农民从事粮食生产的负担，尽可能地保障了种粮农民的收益。2016年全面推开的耕地地力保护补贴整合了过去的“三项补贴”，更加精准有效地减轻了种粮农民的负担，以更加符合WTO贸易规则的方式稳定了农民种粮的积极性。与此同时，当前在东北地区推行的玉米、稻谷生产者补贴制度也是在农业供给侧结构性改革与粮食市场化改革背景下，保障种粮农民收益的有效措施。对于轮作休耕农户进行的每亩500至800元的补贴，甚至超过了农民种粮可能获得的收益，在有效恢复与改善耕地质量的基础上，极大地提升了种粮农民的积极性。
整体上，取消农业税与建立农业支持保护政策体系，一方面减轻了种粮农民的负担，保障了农民种粮的收益，提高了其应对市场风险与自然风险的能力，保障了国内的粮食产量安全。另一方面，在中国加入WTO之后，完善对于农业与粮食的支持保护，进而降低农民种粮的成本负担，是有效提高我国粮食竞争力的重要手段，能够确保我们的饭碗里装的是自己的粮食。在新中国70年的发展历程中，尽管农业支持保护政策与制度的起步较晚，但却在种粮比较收益不断下降的背景下，有效地减轻了种粮农民的负担，提高了农民的种粮积极性，提升了我国粮食的竞争力，进而有效保障了粮食安全。
中国70年粮食发展成效显著，确保粮食生产和安全的经验也弥足珍贵。未来的中国粮食增长正面临资源环境约束继续增大、成本不断上升、高质量粮食需求持续旺盛等一系列压力。缓解这些粮食增长的压力、确保需求不断增长情况下的中国粮食安全，既要汲取以往的经验，也要持续地实施粮食增长技术创新和生产主体的创新，更要做好遵循国际农业贸易规则前提下的国内粮食促进政策的创设。
（作者为中国社会科学院农村发展研究所党委书记、副所长）