社科文论选摘 理论研究

推进应对气候变化与保护生物多样性协同治理

杨秦霞

2021年11月25日 01:23

中国环境报

应对气候变化和保护生物多样性是两大全球性热点和难点环境问题。气候变化是导致生物多样性丧失的重要驱动因素之一,会影响物种数量、改变物种的分布格局、加剧栖息地丧失和破碎化等。

与此同时,为应对气候变化而进行的影响观测、减缓和适应措施对生物多样性具有积极影响。为减缓气候变化、增加生态系统碳汇而进行的生态系统保护和修复,可以为生物多样性保护提供更稳定的空间。可通过对传统生态保护修复技术措施的评估,筛选出有利于气候变化风险管理的生态保护措施。

保护生物多样性对减缓和适应气候变化也具有双重意义。一方面,为遏制生物多样性丧失进行的生态环境质量改善,可维持并提升生态系统碳汇功能,减缓气候变化。另一方面,减少对生物多样性造成不利影响的活动也有助于提高适应气候变化的能力。

因此,要解决气候变化和生物多样性丧失双重危机,必须将应对气候变化与保护生物多样性视为相辅相成的两个目标,实现应对气候变化与保护生物多样性协同推进。

应对气候变化与保护生物多样性协同治理面临的挑战

应对气候变化和保护生物多样性不仅是生态环境领域的热点问题,也是典型的公共管理问题,在协同治理视角下面临以下挑战:

《联合国气候变化框架公约》《联合国生物多样性公约》协同增效有待增强。《联合国气候变化框架公约》和《联合国生物多样性公约》是自诞生之日就存在相互交叉的议题。今年10月,在中国昆明召开的《联合国生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)发表的《昆明宣言》,多次出现气候变化影响、减缓和适应气候变化相关内容,呼吁进一步加强与《联合国气候变化框架公约》《联合国防治荒漠化公约》和生物多样性相关公约等现有多边环境协定,以及与2030年可持续发展议程及相关国际和多边进程的合作与协调行动。COP15大会期间召开的平行活动生态文明论坛之一为“应对气候变化与保护生物多样性”。由于“爱知目标”全球实现情况总体不够理想,全球生物多样性丧失趋势还没有根本扭转,生物多样性面临的压力仍在加剧。COP15第二阶段会议拟于明年上半年在昆明召开,重点是围绕“2020年后全球生物多样性框架”核心议题进行磋商,《联合国气候变化框架公约》和《联合国生物多样性公约》协同治理如何体现、各国政府如何有效执行是2020年后应对气候变化和保护生物多样性面临的重要挑战之一。

应对气候变化和保护生物多样性相关部门间的统筹机制有待加强。我国应对气候变化和保护生物多样性相关职能分散在国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局等多个部门。我国成立了22家成员单位组成的生物多样性保护国家委员会,以及国家应对气候变化及节能减排工作领导小组、碳达峰碳中和工作领导小组,以统筹相关部门协调发力。在整体保护、系统修复和综合治理的思路指引下,发挥好应对气候变化和生物多样性保护这类统筹机构的作用,联动运行,同向发力,并进一步协调相关部门,构建高效顺畅的协作机制,是推进应对气候变化与保护生物多样性协同治理的重要保障。

应对气候变化与保护生物多样性的治理体系和治理能力亟待提高。做好应对气候变化与保护生物多样性协同治理工作,既是气候变化风险管理的必要措施,也是减缓气候变化的重要途径。生物多样性保护、应对气候变化在科学认知、适应能力建设、自然保护地管理、技术标准缺乏等仍存在短板,亟待在碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局背景下,加强应对气候变化与保护生物多样性的治理体系和治理能力建设。这不仅是中国环境治理体系与治理能力现代化建设的重要内容,也是共谋全球生态文明建设的现实需求。

应对气候变化与保护生物多样性协同治理的技术政策缺乏。基于生态文明理念和基于自然的解决方案开展应对气候变化与保护生物多样性,与应对气候变化与保护生物多样性的协同治理相关的资金、技术、标准和监管政策等越来越受到国际社会广泛关注。我国积极寻找应对气候变化与保护生物多样性的工作抓手和协同治理方案,取得了一定的成效,但协同治理视角下相关技术政策仍显不足。

推进应对气候变化与保护生物多样性协同增效的政策建议

一是制定协同治理政策制度框架。坚持中央统筹。将应对气候变化和保护生物多样性纳入经济和社会发展全局,以协同治理为目标制定国家战略和行动指南。推动形成高效统筹、上下结合、分类施策、成本有效、公正转型、共同参与的应对气候变化和保护生物多样性协同治理体系。

坚持系统思维和韧性思维。坚持山水林田湖草沙一体化保护和治理,整体保护、系统修复和综合治理,充分认识自然生态系统和社会经济系统的韧性、恢复力、调节能力和正、负反馈机制。以经济社会发展全面绿色转型为引领推进可持续发展,下大力度降低二氧化碳排放总量,以科技手段为补充以增强适应能力,进一步强调适应的重要性以应对未来的气候变化。

二是构建应对气候变化与保护生物多样性协调互动的治理体系。综合协调环境、经济和社会作用,让所有利益相关方都参与到应对气候变化和生物多样性保护中,形成多措并举,协调互动的治理体系。

履约协同。制定有关《巴黎协定》与“2020年后生物多样性保护框架”的联合履约计划。在科学评估基础上,提升国家自主贡献中涉及生物多样性保护的目标力度,制定科学的、可量化的、易操作的生物多样性保护目标。“2020年后生物多样性保护框架”中有关应对气候变化的任务目标也需明确。

立法协同。国家和各有关部门统筹制修订碳达峰、碳中和以及生物多样性保护的法律法规及其路线图,通过协同立法,从弥补空白、解决冲突、并行互补等维度,打破气候变化与生物多样性保护协同治理的政策壁垒,增强法规政策支撑。

部门协同。构建应对气候变化与保护生物多样性的协调管理制度,制定中国生物多样性保护协同应对气候变化的国家方案。强化相关部门的统筹协调,打破价值整合的碎片化、资源和权力结构的碎片化、政策制定和执行的碎片化三个维度的困境,形成高效协同的管理机制,为推进协同治理提供制度保障。

区域协同。以保护生态系统的整体性和完整性为出发点,加强跨区域协同。建设跨区域的生态廊道、可持续供应链,建立跨区域的保护联盟和伙伴关系,实施联合行动等,提供区域协同的制度保障。

信息协同。基于已有的生态环境质量监测监管平台,搭建包括应对气候变化与保护生物多样性信息在内的数据平台,利用有关决策支撑建立案例库、实践集和行动指南,对应对气候变化和保护生物多样性的效果进行评估,撬动技术创新及融资目标的实现,为推进协同治理制定及时有效的政策提供数据信息和决策支撑。

利益相关方协同。充分发挥各类国内外机构等利益相关方的作用,调动企业、科研机构、社会组织、社会公众等利益相关方的积极性,与政府部门建立协同对话和信任,以促进制定及时有效的政策、增加投资力度、提升项目资金的使用效益。

三是构建国土空间开发保护新格局。建立以国家公园为主体的自然保护地体系。重塑集约、智能、低碳、韧性、可持续的城镇基础设施。统筹考虑区域综合自然资源禀赋、新能源发展及成本、产业转型战略的碳中和产业布局。国土空间用途管制和“双碳”目标相融合,制定有利于大规模高比例发展可再生能源的混合用地政策,给未来发展新能源、保护生物多样性、提高生态系统碳汇及适应能力以更多的生态空间。

四是推动有利于实现碳中和与生物多样性保护的贸易与合作方式。构建可持续的贸易、投资与国际合作体系,统筹国际国内可持续发展政策。促进全球碳中和进程,构建多元气候合作、对话机制和治理体系。推动制定《巴黎协定》及世界贸易组织框架下的多边环境贸易规则和可持续投融资机制。构建绿色供应链、产业链、价值链,探索全球化重塑和双循环模式下的可持续贸易模式。加强绿色“一带一路”建设,开展多层次多渠道环境合作。

五是加强生态系统修复应对气候变化与保护生物多样性的协同效应研究。继续探索气候变化及极端天气事件对中国生物多样性保护优先区的影响和对策,制定应对气候变化与生物多样性保护协同规划。推动基于自然的解决方案、基于自然的恢复主流化,采用基于自然的解决方案,发展“自然向好”型经济,提高资源利用效率,保护生态系统的完整性。通过对保护生物多样性的研究,寻找提高生态系统质量和稳定性、增加碳汇能力的有效方法。

 作者:王毅(中国科学院科技战略咨询研究院);张蒙、田春秀(生态环境部环境与经济政策研究中心);李海东、赵立君(生态环境部南京环境科学研究所)

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2021年11月25日 09:25
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