融通城乡要素，擘画乡村振兴蓝图
宋扬
2020年12月28日 02:55
张照新
光明日报 2020年12月28日02版2021年是“十四五”开局之年，更是落实党的十九届五中全会提出的优先发展农业农村，全面推进乡村振兴的关键之年。打通城乡要素双向流动的大通道，构建新型城乡关系，是优化配置农村资源要素，激发农村发展活力的内在要求，也是实现农业农村优先发展的有效路径。
40多年来改革开放的经验表明，推动资源要素在更大范围优化配置是农村发展的不竭动力。20世纪80年代，土地承包到户激发了农民的生产积极性，也推动了农户的分工分业，推动了农村经济的高速发展。20世纪90年代，社会主义市场经济体制的确立，推动了城市改革，为大量农村劳动力进城务工经商带来便利，让农村劳动力在城乡之间实现了优化配置，不但促进了农民增收，也实现了城市经济快速发展。2001年，我国加入世贸组织，中国制造走向世界，本质上是庞大的农村劳动力在国际范围的优化配置。农村改革开放的过程就是农村资源要素尤其是劳动力要素配置范围不断扩大的过程。
当前中国面临世界百年未有之大变局，进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局既是时代的呼唤，也是时代的要求。全面推进乡村振兴，是补齐我国经济发展短板、夯实发展基础的要求，更是发挥农村巨量资源和庞大消费群体的作用、启动国内大循环的现实选择。全面深化城乡改革，彻底破除阻碍城乡之间要素流动的体制梗阻，实现要素的自由流动，进一步促进城乡之间要素优化配置，是城乡融合发展的内在要求，也是激活农村发展活力、全面推进乡村振兴的关键举措。
40年的改革，虽然解决了农村劳动力进城务工经商的体制约束，但是城乡分割的制度仍然还未真正破除，农民进城仍然面临户籍、就业、社保等诸多障碍。因此应按照《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的要求，加快深化城镇体制改革，放开绝大部分城市的户籍制度，让进城农民变成市民，能够在城市安家落户。这不仅能够加速我国新型城镇化进程，扩大国内需求，同时还可以缓解农村紧张的人地关系，为农业转型升级和农村发展创造条件。
全面推进乡村振兴，既需要巨量资金，又需要各类人才、技术。优先发展农业农村，需要国家在财政、金融等方面向农村倾斜，但更需要发挥市场机制的作用，引导各种社会资本进入农村，同时带动人才、技术和物质装备进入农村。党的十八大以来，农村土地制度改革、农业经营制度改革、农村集体产权制度改革深入推进，促进了农地和建设用地的盘活利用。但要看到，很多农村改革还没有真正落实，加上思想认识不到位，城市的资本、人才和技术进入农业农村还存在很多体制机制障碍，制约了农村资源的充分开发和利用。“十四五”期间，应按照构建新型城乡关系的要求，进一步深化农村土地制度、集体产权制度等改革，真正打通城市到乡村的要素通道。
一方面，要深化农村土地制度改革。在坚持集体所有权、稳定农民承包权的前提下，进一步放活经营权。在农民自愿的前提下，允许社会资本、城市居民长期流转和租赁农地开展农业生产经营。健全法律法规，加强对农地经营权的保护。加快落实农村宅基地三权分置政策，在保障农民宅基地资格权的基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。
另一方面，要深化农村集体经济组织改革。在清产核资明晰产权的基础上，集体经济组织要打破传统固有界限，既允许原有成员退出集体进入城市，同时也要让回乡、下乡、返乡的各类人才进入农村社区，加入集体经济组织，与其他成员享受同等待遇，从而使农村集体经济组织转变为一个能进能出的开放型组织。城市人口进入农村，可以成为集体经济组织的新鲜血液，缓解农村社区集体人才短缺的难题，增强组织的发展活力。
乡村振兴是全面振兴，做好这篇大文章，需要推动城乡之间要素双向流动，促进农村资源优化配置，要处理好政府与市场之间、集体和农民之间的关系。发挥市场在资源配置中的决定性作用，县乡基层政府更多是通过推进改革，为市场主体盘活利用资源提供良好的环境，同时依法对资源和环境进行保护。但政府不能越俎代庖，直接插手资源的开发利用。可以探索出台县乡政府负面清单，为政府划定职责界限，避免越权。村集体要尊重农民包括土地承包权、宅基地资格权在内的各项权利，在农民自愿的前提下开展农地的流转和宅基地盘活利用，推动农村经济发展，为乡村振兴注入新动力。
（作者：张照新，系农业农村部农村经济研究中心研究员）
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