做好两项改革“后半篇文章”须克服五个现实挑战
管理员
2021年11月23日 08:13
郭晓鸣 骆希 王萍
《四川日报》2021年11月22日当前，我省重在调优减量、形成物理变化的两项改革的“前半篇文章”已经基本完成并取得重要成效，通过行政区划的合理调整，拓展了镇村发展空间，打破了制约资源和要素跨行政区域流动的障碍，在更大范围推动了生产要素合理有效配置，激活了乡村经济发展动能。同时，两项改革的推进还对优化乡村基础设施建设、提升公共服务效率、强化基层治理基础等产生了显著的促进作用。随着改革重心逐步聚焦到如何提质增效、进一步催生改革的化学反应，迫切需要以更高站位、更实举措做好两项改革的“后半篇文章”。调查表明，由于改革中有效化解互为交织的新旧矛盾需要渐进过程，加之相关配套支持政策还客观存在不足，在合村并镇后的新格局下仍然存在镇村组织机构合并与不同主体利益均衡、乡村闲置资源盘活与集体经济发展衔接、镇村治理边界拓展与干部赋能激励不足、公共服务需求提升与供给资源精准对接、发展治理需求提升与多维要素保障不足五个方面的现实挑战。为了写好写实“后半篇文章”，当前需要进一步实施下述五大突破。
高质量补齐短板实现利益均衡
在村组合并后短期内难以较快弥合内部客观存在的发展差距的情况下，应以增量资源改善带动存量资源优化，重点在基础设施、公共服务和产业发展等方面优先增大供给，并积极构建协同发展机制，逐步缩小内部差距。
补齐基础设施短板。各级财政扶持政策应向合并村中原有未享受过项目的村、基础设施相对滞后的村重点倾斜，通过加大项目支持有针对性地补齐短板。
提质升级村级公共服务。应更加重视优化村级公共服务，对合并村卫生室、村小等涉及医疗、教育等基本公共服务保持均衡供给并提升质效。要进一步健全全覆盖的村级代办服务制度，强化便民服务供给。
构建产业协同发展机制。鼓励合并村内部探索“以强带弱”的共富发展路径，在特色产业和集体经济发展中创新项目联建、股份合作、联合经营等抱团发展模式，强化“一村一品”，避免产业同构，逐步缩小差距并走向均衡发展。
多元化促进集体经济盘活资源
合村并镇是激活闲置资源促进集体经济发展的重大契机，当前迫切需要将集体经济发展与闲置资源资产盘活、产业振兴统筹谋划，协同推进。
有序引导集体经济融合发展。出台合并村组集体经济融合发展的指导细则，对如何进行集体资产清理移交、集体资产股份量化等解决“一组N制”的实施路径、具体措施、流程规范等加以明晰，逐步引导合并村组集体经济组织实现“一本账”，以共同实施规模化特色产业发展项目为依托促进实质性融合。
有效盘活闲置资源资产。拓展集体经济发展视野，全面整合合并村组可利用资源。出台闲置资源盘活利用指导政策，妥善解决资产取得不规范、无产权等历史遗留问题，明确盘活的原则、主体、路径、方式等关键内容。将撤并后闲置集体建设用地、房屋等资源的盘活与宅基地制度改革、集体产权制度改革、金融改革等联动协同推进。
加大合并村组集体经济组织支持力度。政府购买社会化服务、公益性服务等项目优先向合并村组集体经济组织倾斜。加快研究出台支持集体经济组织平等参与市场活动的配套政策。
强化集体经济组织公共服务供给功能。鼓励集体经济将资源盘活与改善村庄内部公共服务相结合，从收益分配制度上强化集体经济组织扶贫助弱的社会职能，通过公共福利改善使合并村组全体成员能够增强互信互助，均等共享村庄发展成果。
全方位强化基层干部队伍建设
当前迫切需要对基层干部队伍实行全方位赋能减负，激发干部活力，并开放性引育人才，优化干部结构。
多维度激发干部队伍活力。首先是强化发展性激励。综合辖区面积、人口数量、地形特征、管理工作量等因素划定镇村类型，分类设定差异化薪酬体系，鼓励集体经济组织建立经营管理人员股权激励制度，将镇转街道的干部同等纳入乡镇事业单位人才特殊支持政策。其次是强化保障性激励。对村干部参加城镇职工基本养老保险和医疗保险给予补助，解决其后顾之忧。再次是强化荣誉性激励。加大对镇村组干部、集体经济经营管理人员的评选和表彰力度，并将评选结果与干部绩效考核挂钩。
开放式引育乡村治理人才。第一要激活“存量”人才。在新型职业农民、返乡知识青年和农民工、“土专家”、退伍军人等现有乡村精英中优选人才，开展精准性、多层次培养，配强配齐村组班子。第二要引进“增量”人才。通过柔性引进、建立人才服务基地、创业支持等方式，积极引进新乡贤、新农人等外部人才参与乡村发展。鼓励有条件的镇村以内培外引的方式组建集体经济发展辅导员、合作社辅导员、宅基地协管员等工作队伍，强化镇村工作力量。
人性化推进基层减负增效。优化镇村干部绩效考核机制，有效减轻台账、表格等过于繁重的痕迹管理任务。深入推进数字乡村建设，规范利用大数据等信息技术在基层治理和服务体系中的应用，切实蓄积干部实干力量，提升基层管理效能。
创新性提升公共服务供给效率
随着人民群众对美好生活的向往愈加强烈，在乡村振兴中除了继续加强政府主导的公共服务供给能力并不断优化供给结构之外，创新性引导更多市场化的社会组织进入公共服务供给领域已是必然趋势。
着力提高政府供给效率。首先是结合数字乡村建设多维度收集农民群众公共服务需求，促进公共服务资源优化配置。其次是搭建公共服务平台，促进供需信息对接，积极创新公共服务产品为农村群众精准提供差异化的细分服务，及时优化服务供给结构。再次是拓展服务领域，加大对养老托幼、环境整治、文化体育等领域新需求的回应，积极发展互助养老、医养结合、儿童关爱、公益法律、心理咨询、社区矫正等项目。最后是创新服务供给方式，在提高政府机构服务能力和配套设施的基础上，创新采用积分制、众筹、股份合作、联营联建等方式提高供给效率和质量。
大力支持社会力量有效参与。对社会组织、社会企业等主体参与公共服务制定系统化支持政策，将社会组织发展专项资金列入财政预算，推进政府购买农村公共服务常态化。引导有资质、专业性强的社会组织向农村和城镇社区提供养老、托幼、心理干预、失能老人护理等服务。加大本土社会组织的培育和推广，探索以镇为单位建立社会组织创新发展中心，为其提供能力建设、公益创投、组织孵化等服务。积极培育农村志愿者服务队伍，建立完善社区工作者任用、职业评价、薪酬管理、考核激励等制度，推动社工职业化发展。
体系化健全发展要素供给保障
土地、资金等要素保障对镇村合并之后的进一步发展已构成较大制约，亟需系统性的政策支持优化要素供给。
强化土地政策支持。把握合村并镇的重大机遇加大土地资源盘活力度，将农村集体经营性建设用地入市、宅基地和承包地“三权分置”等多项改革联动推进。将土地征收、增减挂钩、宅基地盘活等方式产生的建设用地指标，留取一定比例用于集体经济发展。
强化财政和金融政策支持。完善财政扶持政策，将村改居的涉农社区纳入集体经济财政项目扶持范围。依托“农贷通”等金融平台推进闲置资源评估、担保、融资、交易体系建设。推进承包地和林地经营权、农房使用权、宅基地使用权等农村产权抵押融资，加大对集体经济组织、新型经营主体的信贷支持。
强化村庄规划编制。加快推进村庄空间规划编制，从省级层面对村庄规划的技术标准和审批流程、农房建设标准等加强规范。在充分尊重群众意愿的情况下，有序引导集中居住，解决撤并后公共服务不均衡、服务半径过大问题。
（作者单位分别为：四川省社会科学院，四川师范大学）