回顾我国经济体制改革的历程,可以很清晰地看到:历史发展的轨迹是摇摆的,正所谓“三十年河东,三十年河西”。
新中国成立初的“前30年”,是计划经济建立、强化和缺点集中暴露的时期。共产党人选择了社会主义道路,选择了计划经济和公有制。但“大跃进”运动遭遇的严重挫折,给豪情万丈的人们当头泼了一盆冷水。此后,人们不得不谨慎许多,再加上上世纪60年代以后政治运动不断,自然难以取得预期的经济建设成就。结果,我国不仅与发达国家拉开了差距,甚至被东亚“四小龙”远远地甩在了身后。
改革开放的“新30年”,是逐步引入市场机制、积极融入世界经济的时期。改革开放极大释放了社会活力,推动经济增速年均9%以上。改革开放以来,中国综合国力显著提升,人民生活显著改善,社会面貌发生深刻变化。当然,在发展的道路上也出现了一些新的问题,表现在收入差距持续拉大、公众不安全感增加。许多人怀念“虽然紧张清贫,但稳定可预期”的生活方式。在下一步的发展方向上,“左”和“右”两种思潮的争论和对立趋于激烈。
当前则处在“新30年”。“新30年”聚焦两个百年发展目标,强调必须坚持和加强党的领导,坚持和完善社会主义制度,以推动实现中华民族伟大复兴,彰显社会主义制度相较于资本主义制度的优越性。“新30年”的特点,是试图把“前30年”和“后30年”调和,既“不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期,也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期”。党的十八大报告明确提出:要“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路”。在经济领域,上述努力体现为兼顾市场资源配置的决定性作用和更好地发挥政府作用;在政治领域,上述努力体现为在确保党的执政地位的前提下“依法治国”;在文化领域,上述努力则体现为坚持道路自信、制度自信、理论自信(乃至文化自信)。随着“四个全面”治国理政方略的次序展开,经济乃至整个社会改革的上述特点更加清晰地展现在人们面前。
当前是制度定型(固化)的关键发展阶段
向“中间道路”回归,意味着最高决策层对改革模式的认知更加清晰。这在很大程度上意味着单向的“市场化”改革进入尾声,意味着制度的定型和“传统意义”上“改革”的结束。
做出这样的判断,也符合邓小平当年对改革开放时间节点的构想。
在“南巡”谈话中,邓小平曾对我国的改革进程做过如下设想:“恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。”这一设想在中共十四大上得到确认:“上世纪90年代,我们要初步建立起新的经济体制,实现达到小康水平的第二步发展目标。再经过20年的努力,到建党100周年的时候,我们将在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这样的基础上,到下世纪中叶建国100周年的时候,就能够达到第三步发展目标,基本实现社会主义现代化”。
20年后,党的十八大再次重申了上述设想:“全面建成小康社会,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革……构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出:“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”而制度的成熟和定型,也意味着制度的稳定,意味着改革年代的离去。上世纪80年代的“狂飙突进”,将定格为“时代记忆”而留存在人们心中。
从社会转型角度看我国经济体制改革
如果把考察视角进一步拉长,我们可以看到另一幅图景。中国有着悠久的历史、灿烂的文化和辉煌的经济成就。但近代以来却积贫积弱,饱受西方列强凌辱,在甲午海战中甚至败于“蕞尔小国”的日本。
在残酷的事实面前,国人终于认识到:国家强弱的背后是制度之争。变法也好、革命也罢,都是为了建立现代的制度,都是为了给古老的中华民族注入新的活力。正是在对君主立宪制、英美共和制乃至苏维埃的比较、鉴别中,中国共产党带领广大工人、农民选择了苏俄社会主义道路。
生产资料公有制的广泛建立,使政府拥有了强大的社会动员能力。这为“集中力量办大事”、实施“赶超战略”提供了现实可能性。但坚持“集体主义至上”的计划经济和与此相适应的社会管理体制,毫无疑问也存在有压抑个人自由、抑制社会活力的一面。因此,无论是前苏联、原东欧国家,还是中国,在经济发展取得一定成就的同时,都面临经济僵化、活力下降的问题;都面临民主意识抬头、意识形态多元化的问题;都先后启动了经济乃至社会管理体制改革。像波兰、匈牙利等国,改革进程甚至数次“起落”。
自1978年以来,伴随着工作重心的转移,我国也开始了改革开放的伟大历程。改革在经济领域的主要做法,就是引入市场机制并最终决定发展社会主义市场经济;在政治领域则是不断完善社会主义民主,健全社会主义法治。人们常说,经济基础决定上层建筑。和计划经济相适应的,是高度集中的政治体制;而和市场经济相适应的,则是民主法治。改革计划经济体制、发展市场经济,必然会孕育出对民主、自由、法治的内在要求。马克思曾明确指出:“商品是天生的平等派和昔尼克派”,无疑也可以为上述变革提供一个理论注脚。
从整个社会转型的角度看,我国的改革任务显然还远没有完成:首先,社会主义市场经济体制还很不完善。在市场机制配置资源的功能发挥尚不充分、政府职能转变也不到位的条件下,“无形之手”和“有形之手”的弊端已充分暴露了出来;其次,政治体制乃至社会管理的变革,明显滞后于经济体制改革的步伐。需要加快相关领域改革以扭转改革进展不均衡、相互掣肘的现象;再次,在培育现代国家意识、塑造合格公民方面,差距更加明显。在一定意义上讲,我国甚至需要一场“现代启蒙教育”。
当年,梁启超曾把中国人向西方学习的过程划分为三个阶段:先是从器物上感觉不足,随后是从制度上感觉不足,最后是从文化根本上感觉不足。“革命成功将近十年,所希望的件件都落空,渐渐有点废然思返,觉得社会文化是整套的,要拿旧心理运用新制,决计不可能,渐渐要求全人格的觉悟”。如果套用梁启超的分析框架,我们可以看得很清楚:当前中国正处在社会大转型的中途,距离改革的彼岸还很远。就像经济发展正处在由中等收入向高收入国家迈进的关键时期一样,当前我国的改革事业也处在“爬坡过坎”的关键期。
但恰恰是这个处于“山腰上”的过渡体制,具有很强的生命力:
首先,它在很大程度上纠正了计划经济时期过分压抑个人自由的弊端;其次,强大的国有经济和“强政府”不仅与当前“集体主义”导向的官方意识形态相适应,也与“当官要为民做主”的传统意识形态相适应。有哪位主政者不是希望能够大显身手以实现自己的“家国情怀”呢?再次,“强政府”特征也与当前公民意识严重不足、社会中介组织发展严重滞后的现实相适应;最后,它以优异的经济发展成就证明了自己存在的合理性。这就使得当前推进改革面临着错综复杂的局面。一方面,有大量的深层次问题需要解决,另一方面很容易出现改革动力消失的现象,很容易出现向“前30年”“借”思维方式和政策工具的现象(因为“前30年”的突出特点是解决“市场失灵”问题,这和当前的改革任务存在许多重合的地方)。这就使处于“爬坡过坎”期的改革事业,面临“不进则退”的现实风险。
着眼于民族复兴目标的现实选择
在许多人看来,改革的目标还应“激进”一些。比如,应大幅收缩国有经济布局,进一步推动“国进民退”,把政府职能收缩到有限的、必要限度之内。并且,伴随着经济基础的变化,应推动政治体制做出相应的变革,如鼓励发展非政府组织、推动言论自由等。很显然,决策者对经济体制(乃至整个社会体制)改革目标的选择偏离了上述人士的预期。
决策者选定当前的改革目标,原因是多方面的:
1.改革的目的是完善和发展,而不是颠覆
改革历来是由上层社会发动的,其目的不是为了颠覆,而是为了巩固自己的统治。中国的改革也不例外,一开始就被定位为社会主义制度的自我完善和发展。《中共中央关于经济体制改革的决定》曾明确指出:“我们改革经济体制,是在坚持社会主义制度的前提下,改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的一系列相互联系的环节和方面。这种改革,是在党和政府的领导下有计划、有步骤、有秩序地进行的,是社会主义制度的自我完善和发展。”
因此,改革应该有利于发挥社会主义制度的优越性,应该有利于巩固共产党的领导。从这一点出发,近年来要求“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路”,要求加强“四个自信”,主动向“宪政”“三权分立”“公民社会”等思潮“亮剑”也就不足为奇了。
2.“次贷危机”导致国际思潮改变
“次贷危机”的爆发宣告了新自由主义的破产。由于市场化、全球化带来收入差距持续拉大,主要市场经济国家社会情绪发生逆转,要求改变现状的呼声越来越高。奥巴马就是高呼“变革”口号入主白宫的。他对内力推医保、教育改革,大力缓和社会矛盾;对外力推跨太平洋伙伴关系协定,为美国企业拓展投资空间。虽然奥巴马也取得了显著进展,但广大“草根”仍不满意,他们把主张“孤立主义”“美国优先”战略的唐纳德·特朗普推举出来。类似地,英国“公投脱欧”,推行国内优先的政策;意大利公投失败后,也将脱离欧盟。而在日本,安倍政府在推动国家政策“右转”的同时,更是积极推行“安倍经济学”以强力刺激经济增长。在国际层面上,OECD(经济合作与发展组织)则着力推行“包容性增长”战略,以解决社会收入差距和发展共享的问题。
3.国内社会情绪变化带来舆论转向
随着时间的推移,人们对计划经济的记忆逐渐模糊,对艰苦条件下亲情、友情的美好回忆却浮现出来,擦亮了罩在计划经济时代上的玫瑰色(而计划经济的设计本来就是以大众利益为导向的)。在现实生活层面上,社会大众处在激烈的竞争压力之下,饱受购房、看病、养老和子女教育等问题困扰。他们希望能够过上相对简单的生活。许多事业有成的父母,都不希望孩子像他们当年那样摸爬滚打。为了给孩子创造一个好的生活环境,他们尽最大可能把孩子安排在政府机关、事业单位,甚至国企内工作。对于普通大众而言,计划经济时期由单位负担职工福利,由大队(公社)为农民提供公共服务的模式,无疑也具有很强的吸引力。
4.历史和文化的制约
不同的历史和文化,也会对一国现实的制度安排产生潜移默化的影响。英国、美国是新教国家,个人主义盛行,他们认为政府是在个人让渡权力的基础上建立起来的,政府运行应该受到有效的制约和监督。在英美国家,个人参与意识强,公民社会活跃,政府当然可以是“小政府”。
反过来,法国是天主教国家,天主教徒与上帝的交流必须借助神父才能完成。再加上法国中央集权制导致“绝对主义”影响深远,即便是法国大革命的启蒙者卢梭,在其社会契约理论中也为“公意”留下了一席之地。“公意”的存在,意味着可以为了社会利益而牺牲个人(少数人)的利益。
因此,法国人具有强烈的等级观念,社会生活中充满了对权威和上级领导的依赖。“离不开政府,却又仇恨政府”,是法国人经济社会生活的重要特点。
在《官僚主义的弊害》一书中,法国社会活动家阿兰·佩雷菲特特别分析了法国天主教传统与法国中央集权政治是如何相互影响,最终导致法国社会发育不健全、逐步丧失活力的。他曾明确指出:“法国人以为他们已经实现了民主,事实上他们并不是民主社会。”阿兰·佩雷菲特认为,消除法国社会弊害的出路就是解放社会,即我们理解的充满生机活力的社会组织和社会生活。但多少年过去了,法国仍然是法国。
我国长期受到儒家文化的浸润,“修身、齐家、治国、平天下”“内圣外王”的人生目标追求,使广大的士绅阶层具有浓厚的家国情怀。在这种集体主义导向的意识形态下,很容易出现“为大家舍小家”的现象,其结果就是压抑个性、忽视个人权利;另一方面,“家天下”的传统,又使得士绅、官僚阶层在参与公共管理事务时抱有“为他人打工”的心态,再加上统治者严厉禁止“结党”“结社”,就导致国人公民意识淡漠、社会组织发育严重不足。
典型例证就是国人对“青天大老爷”的期盼和家族文化、圈子文化的盛行。这种公民意识缺乏、社会组织发育不足的状态,在经济领域内就表现为社会信任度低、协调能力差。在经济转型的关键时刻,在需要公众集体行动的关键时刻,政府贸然把凡是(理论上)市场能办好的事都交给市场,把社会能办好的事都还给社会,这带来的可能不是效率的提升,而是社会运行秩序的混乱。
从务实的角度看,目前政府尚难以做到从诸多中观乃至微观协调的事务中彻底脱身,这也是历史发展连续性的一种表现。经济体制的选择,必然会对经济运行绩效产生影响。综合经济发展阶段变化、外部环境变化、人口结构变动等因素的影响,未来一段时间,将是我国经济运行常态化的关键时期。
回归到治理现代化的目标上
毋庸置疑,当前在推进改革的进程中仍存在许多不尽如人意的地方。出现上述局面,有对改革目标存在认知差异的原因,有改革触及切身利益的原因,也有改革方法不得体、改革措施落实不到位的原因。要充分挖掘改革带来的“制度红利”,需要牢牢把握住推动治理现代化这个关键:
1.反思“顶层设计”,以正确的方式推进改革。“加强顶层设计”是近年来的一个热词。不仅中央在讲在做;就是到基层调研,县乡干部也提出了同样的要求。在中央加强“顶层设计”之后,基层要求加强“顶层设计”的呼声反而更高了。
需要对“顶层设计”进行反思。所谓顶层设计,顾名思义就是最高层次的改革设计,它考虑的应当是政府、市场与社会如何分工合作以形成新体制的问题,应当是执政党(中国共产党)、人大、政协、政府如何分工合作以推进改革的问题,应当是改革的成本收益在不同群体间如何公平分担(分享),乃至如何建立补偿机制以减少改革阻力的问题。如果偏离上述三个基本问题,把重心放到各专业领域改革的决策上,就很容易回到过去由行政主导推进改革的传统路子上,并且会因党政不分、以党代政,使改革手段(行政主导)与改革目的(如建立“法治国家”等)之间的冲突进一步加剧。
在引入新的社会力量推动改革方面,有关部门近年来采取了一系列措施,也取得了一定成绩,具体如:建立决策咨询制度以提高决策质量、通过加强行政督导来推动改革措施的落实等。
但上述努力仍未突破“行政主导式”改革的基本框架。对于中国这样的大国,要想消除当前推进改革所面临的惰性,达到改革的彼岸,仅靠党政机构和上级部门的推动显然是不够的。必须充分发挥人大和社会组织的作用,动员全社会力量来推进改革。《中华人民共和国宪法》规定了我国的基本政治架构和运作方式。遗憾的是,这一制度的潜力尚未得到充分发挥。
2.以提高政府效能为目标,掀起公共管理革命
社会主义市场经济体制不是经典的纯粹市场经济模型,而是政府作用和市场机制的有机结合。而且,社会主义的社会属性决定了我国政府必然是“大政府”。道理很简单,只有“大政府”才可以有效弥补市场失灵,推动实现社会公平正义的目标。
但政府并不是万能的,也存在有“政府失灵”的现象。政府和市场结合的边界,就在于两者效率的比较。“大政府”得以稳定维持的前提,除了文化和历史的原因,最根本的还在于政府运转的高效率。从现实角度考虑,在建立、完善社会主义市场经济体制的过程中,转变政府职能始终处于关键地位。政府职能转变到什么程度,市场机制就完善到什么程度。当前政府职能转变的重心,已经不是简单地加强和退出政府在某些特定领域的存在,而是全面提高政府履行职能的能力和水平。
近年来,从担保公司资金链断裂到P2P平台公司大范围倒闭,从股票市场崩盘到全面收紧期货市场和外汇市场管制,固然与经济发展阶段转换、金融风险集中暴露有关,也与金融监管体制不顺、市场监管严重缺位密不可分。在一连串的经验教训面前,我们终于回到了“先监管、后改革”的正确发展轨道上。这也再次反证了政府有效履行职责的极端重要性。
应当全面总结“大部制”“绩效预算”“绩效考评”的经验教训,以“服务客户、提高效能”为内容掀起一场公共管理革命:首先,根据宏观调控、市场监管、公共服务、环境保护、社会保障等职能的内在要求和履职特点,明确其工作机制、完善业务流程,明晰不同层级政府间权责划分;其次,以政府换届为契机,推进政府机构改革,优化机构和人员配备;再次,整合绩效预算、绩效考核与政府问责,实施政府绩效管理改革,以绩效管理为手段推动政府职能优化和政府效率提升;最后,充分发挥互联网技术对公共管理的支撑作用,加快建设“互联网+”政府。
3.推动“依法治国”,全面落实“四个全面”
随着“新常态”的到来,结构优化和产业升级成为经济发展的主旋律。跨企业、跨部门、跨地区的资源流动、优化重组大量增加,使要素市场改革与发展滞后的问题凸显出来。特别是在发展PPP的过程中,大家普遍反映政府管理存在规则意识薄弱、产权保护不力、法治不健全的问题。迫切需要把经济运行的规范化、法治化水平提升到新的高度。
以习近平为核心的新一届领导集体,高度重视法治社会建设。在“四个全面”的治国理政方略中,全面依法治国和全面深化改革一道,被视为推动实现全面建成小康社会宏伟目标的“两翼”。
党的十八届四中全会还就全面推进依法治国问题做了全面部署。当前的任务,就是真抓实干,把十八届四中全会决定的各项内容不折不扣地落到实处。
作者简介:张俊伟,国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员。]]>