经济研究 理论研究

如何建立一个创新导向型的经济结构?

沈华

2018年01月23日 12:00

赵昌文 朱鸿鸣
《财经问题研究》2017年第3期

近年来,中央经济政策的思路越来越明确。从2013年提出的“三期叠加”,到2014年的“新常态”,2015年的“供给侧结构性改革”,以及2016年中央经济工作会议上明确提出了“党的十八大以来,初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架”的重要判断,都说明了中国政府已清醒地认识到,必须把认识、把握、引领新常态作为当前和今后一段时期做好经济工作的大逻辑;必须形成以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策体系;必须贯彻稳中求进的工作总基调,保持战略定力。其中的核心逻辑就是,“战略上坚持持久战”。
   
      要取得经济转型的成功,保持中国经济的持续稳定增长,必须在战略上坚持“持久战”。一段时间以来,国内外对中国未来5—10年的经济前景有许多不同的认识,比较有代表性的有两种:一是“反转论”,二是“崩溃论”。作为新常态下增长战略的“持久战”,是与经济“崩溃论”和“反转论”相对立的观点。“持久战”并不是指经济形势长期萎靡甚至一直走下坡路;相反,这意味着中国经济前景向好,且不会陷入“长期停滞”。从实践层面来看,“持久战”不是“等”“熬”“忍”,而是包含了一整套克服当前困难,争取经济长期向好的战略战术安排。比如,坚持增速阶段论,以短期换长期;打好歼灭战,彻底治理经济污染;维持体制可改革性,释放后发优势;塑造有效政府,依靠有为干部;在全球视野下坚持“持久战”等。
   
      经济转型的核心是结构调整和增长动力的转换,关键在于建立一个创新导向型的经济结构。本文详细论述了为什么要建立一个创新导向型的经济结构,并从以下三个方面对如何建立一个创新导向型的经济结构进行了分析:第一,重塑创新导向型的社会报酬结构;第二,保持较强的企业纵向流动性;第三,建立市场友好型的国有经济。
   
      一、从创新视角认识经济结构
   
      (一)创新及经济结构
   
      创新在不同语境下具有不同的含义。本文所指的创新主要是经济学意义上的创新,具体到某个微观经济行为,则是指提供一种新产品或新服务,既包括一种新知识的发明,又包括将这种发明成功地引入市场的活动[1]。这一定义在科技界也有一定共识。比如,3M公司的发明家Nicholson博士认为,科研是把金钱转化为知识的过程,创新则是把知识转化为金钱的过程[2]。又如,美国工程院院士、普林斯顿大学教授李凯[3]也认为,创新和研究很不相同,在流程、成功标准、所需能力,以及成功原则等多个方面均有显著差异。
   
      关于经济结构,虽然已有较为明确的定义,即“国民经济各个部门、各个地区、各种成分、各个组织和社会再生产各个方面的构成,以及他们的相互联系、相互制约的关系”[4],但一旦涉及具体问题,经济结构的内涵却异常丰富。近年来,在关于中国经济结构失衡及调整的广泛讨论中,经济结构至少包含不下十种被广泛使用的含义。比如,需求层面的内外需求结构,投资消费结构,投资内部结构;产业层面的农业—非农部门结构,三次产业结构,传统—新兴产业结构;供需关系层面的产能过剩;以及区域结构,城乡结构,金融结构,收入分配结构等。
   
      然而,以上对经济结构的理解并不是创新视角下的经济结构,这是因为,很难将一个经济体的内外需求结构、投资消费结构、区域经济结构、收入分配结构和金融结构与其创新活力及创新能力关联起来。尽管非农产业比重与创新相关,但非农产业比重的上升通常意味着技术进步和生产率的提高,虽然中国非农产业的比重现在已经超过了90%,但这并不能揭示未来中国创新的源泉所在。新兴产业的快速发展及其比重的上升意味着创新,但传统产业的转型升级也是创新。显然,要找到创新导向型经济结构的线索需要引入新的视角。
   
      (二)创新导向型经济结构
   
      为此,本文引入生产性活动和非生产性活动的划分[5]。类似地,Murphy等[6]进行了生产性部门和寻租部门的划分。生产性活动与技术进步、创新和财富创造更相关,非生产性活动更多的是与财富分配相关。在一个经济体中,若企业家才能等创新要素更多地配置到生产性活动中,则其创新能力强;若创新要素更多地配置到非生产性活动中,则其创新能力弱。同时,社会报酬结构影响企业家才能配置。在这个意义上,创新导向型经济结构就是有利于创新要素配置到生产性活动、而不是配置到非生产性活动的经济结构或社会报酬结构。
   
      本文在Murphy等[6]的基础上,将非生产性活动对应到具体行业中。考虑到当前金融与实体经济严重失衡,资产泡沫严重等问题,笔者认为,金融业、房地产业所代表的主要为非生产性活动,而实体经济部门,如工业所代表的主要是生产性活动。然而,需要注意的是,当金融尚未发展过度,且不存在显著的房地产泡沫时,并不能在整体上将金融业和房地产业归为非生产性活动。当然,生产性活动与非生产性活动并非都能与各个产业一一对应。比如,散户参与股市,居民参与高息非法集资,炒房者参与房地产市场等非生产性活动,都难以直接归入金融业或房地产业。但是,这些活动总是与金融业及房地产业的运行态势或股价、房价等资产价格息息相关。“脱实向虚”就是生产要素脱离生产性活动,向非生产性活动配置。
   
      仅有生产性活动与非生产性活动的划分并不足以揭示创新导向型经济结构的全部。由于聚合生产要素的企业及企业结构不同,创新能力和活力也显著不同。为此,还可以从企业结构的视角讨论经济结构:一是规模意义上的企业结构,二是所有制意义上的企业结构。规模意义上的企业结构并不是指大中小企业的比重,而是一种动态结构,用于描述大企业的变动率,以及小企业成长为大企业的可能性。所有制意义上的企业结构并不特指国有及非国有企业的比重,还包括国有与非国有企业之间的关系,如两者之间的合作是否顺畅等。
   
    可以将创新导向型经济结构理解为创新导向型经济体制。通常认为,经济结构与经济体制是相互区别的。实际上,两者是紧密关联的。一方面,经济结构可能对经济体制产生反作用,经济体制在一定程度上内生于经济结构,比如在金融主导的经济结构中,经济体制通常是有利于金融部门而非实体经济的。另一方面,经济结构本身就是经济体制的组成部分。比如,不同的所有制结构就是不同的经济体制。改革开放之初,中国国有企业占绝大部分比例的所有制结构与当前国有企业比重显著下降后的所有制结构相比,是两种具有显著差异的经济体制。又如,大企业主导的日本与企业纵向流动性更强或大企业更替较为频繁的美国相比,也是两种具有显著差异的经济体制。
   
      创新导向型经济结构主要有三方面的要求:一是需要有创新导向型的社会报酬结构,即有利于企业家才能、人才、资本等创新要素配置到生产性活动的社会报酬结构。这就需要实现金融(某些情况下也包括房地产部门)与实体经济的再平衡,需要去资产泡沫。二是保持较强的企业纵向流动性。增强企业之间的竞争,使已成功的企业具有持续创新的压力,使企业家可以通过创新获得巨大收益。这就需要通过商事制度改革降低企业创立的门槛,以及反垄断和建立创新导向型金融体系等措施的运用。三是建立市场友好型国有经济或使国有资本具有“亲市场性”[7-8]。这既需要推动国有经济布局结构的战略性调整,需要建立以管资本为主的国有资产管理体制,也需要加快完善国有企业的治理结构。总之,创新导向型经济结构就是有利于资源和生产要素配置到生产性活动及高生产率部门的经济结构,是有利于新技术、新商业模式、新产品和新产业不断涌现的经济结构。
   
      二、重塑创新导向型的社会报酬结构
   
      基于生产性活动与非生产性活动的划分,考虑到中国经济中要素合理配置所面临的主要障碍,在行业层面,创新导向型报酬结构首先需要考虑的是,金融与实体经济、房地产与非房地产意义上的经济结构或行业报酬结构。
   
      (一)金融与实体经济再平衡
   
      在金融与实体经济层面,创新导向型经济结构要求实体经济占优,否则,创新要素就会“脱实向虚”,更多地涌向金融业这类非生产性活动,从而导致要素配置结构的恶化。
   
      当前中国金融与实体经济之间的关系恰恰与创新导向型经济结构的要求相反。从总量上来看,中国金融业的发展已经过度[9]。2015年,中国金融业增加值占GDP的比重已达到8.5%,超过了英国和美国的历史最高水平。有观点认为,中国金融业增加值的核算方式与英国和美国不同,可能存在一定的不可比性。但从纵向比较来看,中国金融业增加值占GDP的比重在5年内提高了2.1%,远远超过了英国和美国。这样的发展速度并不意味着中国金融业发展的绩效高,反而揭示了金融与实体经济之间的极大失衡,特别是在当前中国尚未完成工业化的情形下更是如此。金融业增加值占GDP的比重过高也意味着金融风险的大量累积。无论是从资本意义上,还是员工意义上,中国的金融业均占显著优势地位,成为“攫取性”金融体系[9]。行业报酬结构与金融业增加值占比过高密切相关,从企业所得税来看,2015年金融业企业所得税已经超过工业企业所得税,是后者的115%,而在2011年,前者仅为后者的56%。由于金融业和工业的实际税率可能存在差异,金融业的利润可能并未超过工业;但是,考虑到金融业和工业占GDP比重的显著差异,金融业的利润显然过高。
   
      金融业的高回报会导致创新要素的“脱实向虚”,大量的优秀人才过度配置到金融业。危害更大的是,大量的生产性资本配置到金融业,赚“快钱”成为潮流,企业家精神被侵蚀。根据成都民间金融泡沫问题的调查情况来看,许多民间金融的投资者均为创业小有所成的企业家。在2015年股市繁荣期间,不少上市公司股东更关注股价表现而非业绩表现,类似的情况在日本亦有先例[10]。一个金融与实体经济失衡的经济结构并不是创新导向型经济结构,一个“攫取性”的金融体系并不是创新友好型的金融体系。要促进创新,就需要推动金融与实体经济关系的再平衡,建立两者和谐共生的共容性金融体系[9]。共容性金融体系的建立,既需要破除金融中心主义的认识误区,也需要摆脱信贷密集型的增长方式,还需要推动以建立共容性金融体系为目标的金融改革。
   
      首先,需要破除金融中心主义的认识误区。尽管当前金融业发展过度,对实体经济的“攫取性”或负外部性已经到了触目惊心的地步,但由于金融中心主义的广泛影响,社会上仍弥漫着非常严重的金融崇拜,金融强国论便是一种典型的体现。金融强国论认为,无论是热那亚、荷兰、英国还是美国,大国在崛起过程中或崛起后都曾经伴随着金融的强盛,都成为当时的国际金融中心,因此,在实现中华民族伟大复兴的“中国梦”中,金融也要发挥关键作用。诚然,金融对经济增长具有重要作用,但却不应过于拔高。金融强国论只看到故事的前半部分,却忽略了更为重要的后半部分。阿瑞基[11]认为,从数百年的经济史和金融史来看,崛起后的大国会出现危机征兆,即国家的经济重心由贸易和生产转向金融,虽然金融化能够延长该国占据主导地位的时间,但终究会带来最终危机,导致其丧失领先地位并被新兴大国所取代。
   
      其次,摆脱信贷密集型增长模式,避免金融业过度扩张。中国金融业的高回报与金融业资产规模的快速扩张相关,而金融业的快速扩张又与整个经济落入信贷密集型增长模式直接相关。信贷密集型增长一方面是因为中国市场对金融与经济关系的认识不全面有关,即认为金融发展与经济增长呈正相关关系而非倒U型关系,另一方面则与中国对经济增速的要求有关,还与资产价格泡沫化有关,信贷高度依赖于抵押物。资产价格泡沫化意味着抵押品价格的上升,为金融信贷快速扩张提供了基础。对此,除了破除金融中心主义的认识误区外,需要更加重视发展质量和去资产泡沫。
   
      最后,推动以建立共容性金融体系为目标的金融改革。中国金融改革的目标是建立一个统一开放、竞争有序、富有韧性、与实体经济共容的金融市场体系。其中,统一开放既要求准入顺畅,也要求退出顺畅,准入既包括对内开放也包括对外开放;竞争有序既包括强化竞争,也包括有序竞争;富有韧性是对金融稳定的要求;与实体经济共容首先需要利润格局的再平衡,这意味着要消除畸高利润和从业者的畸高收入。有观点认为,无须过度关注金融业某一阶段的高利润,这是因为,从整个经济周期或金融周期来看,金融业的利润率并不一定高于社会平均利润率。这种观点的重大缺陷在于忽略了金融业某一阶段的高利润对全社会创新要素配置的不利影响。要消除金融业的高利润及金融从业者的畸高收入,关键还在于强化竞争:一是强化银行业之间的竞争。这需要在坚持审慎监管的前提下,引入有活力的增量,发挥互联网银行的作用,提高外资银行业务比重。二是强化银行业与资本市场的竞争。这需要从夯实股票市场的基础性制度和加强监管出发,发展股票市场和债券市场。三是强化银行业与非银行业金融机构之间的竞争。这需要大力发展非银行业金融机构,特别是保险业金融机构。四是改变对商业银行的某些强制性考核指标,如净利润必须保持正增长等。
   
    (二)去资产泡沫
   
      新常态下增长战略的“持久战”面临资产泡沫的严重挑战,与去资产泡沫相关但有显著区别的另一种提法是去库存。在一定程度上,去库存是稳增长导向的,通过去库存增强房地产的后续投资能力,以确保经济增长;而去资产泡沫则是创新导向的。两者的差别在于,不当的去库存,如通过加杠杆去库存,反而会导致资产泡沫。
   
      首先,资产泡沫会严重侵蚀企业家精神,抑制创新。后发优势的释放和企业家的创新是技术引进吸收和再创新的重要机制。但是,具有企业家才能的人是否能够配置到生产性领域进行创新,则取决于是否拥有一个合理的报酬结构。资产泡沫的存在导致投资非生产性资产或虚拟资产能获得远比从事生产性活动更高的收益,从而导致具有企业家才能的人更多地从事投机活动。若缺乏企业家的创新,即便具有后发优势,也无法实现技术的引进吸收和再创新,无法实现技术进步和产业的转型升级。深圳目前是中国转型升级的典范,被称为创新之都、创业之都,但由于近年巨大的房地产泡沫,其创新创业环境已大幅恶化[12]。
   
      其次,资产泡沫还会降低体制的可改革性。资产泡沫放大了资本或财富收益与劳动力收益之间的差距,会导致收入差距扩大,阻碍代际流动、城乡流动,导致社会阶层的固化[13]。资产泡沫会造成房价收入比持续增加,拥有房产者(特别是大城市)与缺乏房产者的收入差距不断扩大,也会引起社会阶层流动性的下降。
   
      最后,资产泡沫还是重要的金融风险源。资产价格的下跌导致抵押物价值的下降,既影响再融资,也会导致违约的增加,金融危机爆发的原因中通常都有房地产泡沫破灭的因素。从制度层面来看,中国房地产泡沫的产生与供地制度[13]、土地财政和房产税问题相关。供地制度中,住房用地比例偏小且工业用地还会获得补贴,导致住房用地价格高涨。土地财政使得地方政府成为或至少在短期内成为高地价、高房价的受益方,在面对房价快速上涨的情况时,地方政府通常不作为或反应缓慢,甚至扮演了直接推手的角色。房产税缺失降低了房地产的持有成本,从而难以抑制房地产投机。从政策层面来看,中国房地产泡沫的产生与货币政策过度相关。具体而言,就是缺乏中性的住房金融政策,缺乏与货币政策联动的、可以进行反向调整的税收、信贷政策,从而导致货币政策过度。此外,缺乏对杠杆使用的限制。为此,要继续坚持宏观审慎原则,推行中性的住房金融政策,避免通过“加杠杆”的方式实现去房地产库存。
   
      三、保持较强的企业纵向流动性
   
      (一)企业纵向流动性
   
      企业纵向流动性借用了社会流动性的概念,是指企业从小企业成长为大企业,以及大企业维持其现有地位的能力。可以用企业规模最大的前几家企业的变动率和“独角兽”公司数来度量。“独角兽”通常是指未上市且市值达到一定规模(比如10亿美元)的公司。变动率的度量方法与鲍莫尔等[1]关于企业家型资本主义或企业家型经济体制的度量方法类似。企业规模可以使用营收规模、利润规模,或市值规模等度量。变动率越高,“独角兽”公司数越多,企业纵向流动性越高。
   
      整体层面的企业纵向流动性与个体层面的企业基业长青具有一定的矛盾性,每个企业都希望基业长青,但若都实现了基业长青,则整个经济的活力不足。一方面,根本性创新最可靠的来源在于那些充满活力的新建企业,这些企业没有保持现有地位的既得利益[1];而大企业即便具有非凡的创新能力,一旦达到某个规模后很难继续维持创新精神,政治游说就成为其对抗新企业威胁、维护自身地位的诱人选择[14]。较高的企业纵向流动性可以提高企业家的创新收益,是对企业家创新的激励。另一方面,新企业的成长壮大也使大企业始终面临较大的竞争压力,有利于激发大企业的创新。企业纵向流动性的下降则会削弱企业家创新的激励,降低整个经济体的竞争活力。
   
      美国企业的纵向流动性较高,在美国20世纪70年代最大的100家制造业和工业企业中,截至2000年仍存在的只有一半左右[15];在任何类型的“顶级”企业名单上的公司,每十年都会出现变化[1],在初始创业阶段后,成功的美国企业比其欧洲同行发展得更迅速[16]。
   
      (二)创新与企业纵向流动性
   
      与美国不同,日本则几乎呈现了一个完全相反的案例。关于日本的创新能力及活跃程度,有两种截然不同观点。一种观点认为,日本创新活跃,创新能力很强。路透社发布的一份名为《汤姆森·路透2015年全球创新100强》的报告中,有41家日本企业上榜,上榜企业数高居榜首。另一种观点则认为,日本创新活力不足,创新能力弱。知名创投研究机构CB Insights发布的“独角兽”(市值10亿美元以上的非上市公司)榜单[17]中,截至2015年末,尚无1家日本公司上榜。
   
      两种观点差异如此之大,究其原因,是因为这两种观点所指的创新并非相同意义上的创新。第一种观点所指的是技术创新或研发意义上的创新,《汤姆森·路透2015年全球创新100强》的评选依据是专利。具体包括专利数、专利申请成功率、专利的全球性和专利影响力。第二种观点所指的创新是与市场相结合的创新或熊彼特意义上的创新,CB Insights的“独角兽”榜单的评选依据是市值。
   
    本文讨论的是第二种观点所指的创新。虽然日本企业拥有大量高质量的专利,但无法将其有效产业化,其创新能力较弱。由于高质量的技术创新并未带来成功的新兴企业及新兴产业,日本的技术创新只能称为“暮气沉沉的卓越创新”。这种观点所认为的日本创新能力弱,实际上是指日本企业的纵向流动性低。在鲍莫尔等[1]的概念体系中,这属于大企业型资本主义或大企业型经济体制。在这种体制下,日本的创新能力受到严重影响。一方面,大企业主导造成新兴产业领域的新兴企业缺乏足够的成长空间,使得日本在互联网和信息科技领域缺乏竞争力;另一方面,大企业主导也使得大企业自身的创新不足或技术创新的商业化能力不足,在传统电子领域的竞争力也显著下降。
   
      (三)反垄断与企业纵向流动性
   
      企业纵向流动性与国内市场规模相关。通常情况下,市场规模越大的经济体,企业纵向流动性也越高。一方面,庞大的经济规模或巨大的市场空间可以为新兴企业挑战现有大企业创造丰富的机会[18]。另一方面,大型经济体对个体意义上大企业的依赖程度不高,更有利于其推行反垄断政策;而在小型经济体中,若个别大企业在其经济中所占比重过高,如三星之于韩国,和记黄埔之于香港,由于反垄断可能带来短期的经济冲击甚至是国际竞争力的削弱,容易陷入“大而不能反”的困境。
   
      由于巨大的人口基数和经济规模,中国国内市场规模巨大,且对个体意义上的大企业依赖度不高,中国具有保持较强企业纵向流动性的优势。小型经济体由于市场空间狭窄,在原有大企业几乎占据市场空间的情况下,企业纵向流动性差,创新创业活跃度不高。尽管如此,中国仍需要对企业纵向流动性的下降保持警惕。保持企业纵向流动性的一个重要手段是实施反垄断措施。反垄断有利于避免大企业阻塞新兴企业的成长空间,避免形成具有压迫性的政治影响力[19],或通过削弱大企业在政治上的影响力[14],避免形成有利于现有大企业而不利于竞争和创新的经济体制。津加莱斯[14]还指出,获得政府支持的能力与企业规模有直接关系,规模越大,越有实力支付游说的固定成本,其回报也越大,越有能力操纵政治权力为其服务。
   
      四、建立市场友好型的国有经济
   
      国资国企改革的必要性和紧迫性毋庸置疑。十八届三中全会以来,虽然关于国资国企改革顶层设计的核心文件及配套意见已经超过20个,但无论是中央层面还是地方层面,改革推进的速度和程度似乎并不令人满意。
   
      (一)公平与效率
   
      经过数轮国有企业改革和国有经济布局结构的调整,国有企业的数量、就业和产出等各项指标在整个经济中的比重已经大大下降。目前对国资国企改革关注的焦点是公平和效率。
   
      从公平角度来看,市场友好型的国有经济首先应该是基于公平竞争原则之上的。OECD在2012年发布的《竞争中立》报告中认为,“当经济市场中没有经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时,就达到了竞争中立状态[20]。”对处于竞争性领域的国有企业来说,强化公平竞争必须成为改革的一个重要方向。国有企业作为一个整体,已对非国有企业造成了较强的负外部性。一是对金融资源配置结构的负面影响。就获取金融资源而言,地方融资平台公司的信贷资源会优先考虑国有企业。中国的金融资源配置并未达到竞争中立状态。近年来,新增的中长期贷款已被过度配置到国企部门:2012年,所有的新增中长期贷款全部配置给国有企业;2013年,仍有近3/4的新增中长期贷款配置给了国有企业。而这两年正是小微企业融资难、融资贵最严重的时期,社会融资规模中委托贷款、信托贷款等高成本债务比重增加,民间借贷利率居高不下。可以说,尽管小微企业融资难、融资贵有金融层面的体制性因素,但更为直接的原因则是国有企业融资带来的溢出效应。二是对人才资源配置结构的负面影响。比如,2015年,清华大学和北京大学应届硕士毕业生中,就业国有企业的比例分别高达44.2%和39.3%,在各类单位中高居第一。
   
      从效率角度来看,国有企业的效率明显低于非国有企业,但却大量地、以较低价格占用了与其效率和规模不相称的生产要素,国有企业与非国有企业的效率差距越来越大[21]。甚至有一种观点认为,国有企业表现出来的绩效并非其真实绩效,如果扣除国有企业在土地、融资和资源等方面获得的各种财政补贴后,其绩效会更低[22]。近年来国有企业经营效益的严重下滑是不争的事实。2015年,国有企业利润总额23 027.5亿元,同比下降6.7%。其中,中央国有企业16 148.9亿元,同比下降5.6%。地方国有企业6 878.6亿元,同比下降9.1%。2016年1—6月,国有企业利润总额为11 272.4亿元,同比下降8.5%。由于很多国有企业特别是中央企业分布在产能过剩严重的重化工业等行业领域,绝大多数行业领域的整体盈利水平在可预见的未来也不会有明显改善,甚至只可能越来越低;与此同时,不少地方国有企业特别是投融资平台的负债率非常高,甚至已经基本丧失自生能力或盈利能力。因此,若不尽早改革,会导致金融风险的进一步累积,也会大大增加未来的财政负担。
   
      (二)祛除政策性负担
   
      国有企业改革首先需要祛除政策性负担,彻底或较为彻底地做到政企分开、政资分开。政企分开主要解决企业“自主经营、自负盈亏”的问题,政资分开主要解决政府同时作为“资产所有者和公共管理者”之间的关系问题。祛除政策性负担,实现“两个分开”的关键是明确国有企业的定位。
   
    从历史和国际的视角来看,国有企业的功能主要有:一是工业化快速推进时期的工具,这是许多国家特别是追赶型经济体比较普遍的一个特点。二是转型经济体国有企业承担了很多特殊功能,包括政治、经济、社会等诸多方面的安排。三是原本应该由政府部门直接承担的任务。
   
      就第一种功能来说,由于中国的工业化已经进入到后期,估计将在15年左右的时间内基本完成工业化而进入到后工业化社会。需要指出的是,进入到后工业化社会并不是说一个经济体的工业和制造业部门不存在了,完全没有发展的空间了,而是说,大规模数量扩张的阶段基本结束,进入到一个依靠技术创新、质量提升和效率改善以保持竞争力的时期。在这一时期,一些国家是否会保持较高的制造业比例,主要取决于国家战略。例如,德国制造业增加值占GDP的比重现在仍在20%以上,其中,高技术制造业部门一直在不断提高,制造业出口产值在GDP中所占的比重一直在30%以上。与此相反,大多数经济体则是制造业的比重不断下降,甚至出现了“产业空心化”的现象。在后工业化时期,国有企业作为工业化快速推进工具的作用将会大大减弱。对于绝大多数分布在工业、制造业领域的国有企业来说,已经是时候完全按照真正的市场主体进行对待。换言之,政府既不要强加一些不合理的政策性负担,也不应该再给予一些不合理的政策性补贴。只要能够坚持公平竞争的原则,无论是其做强做大,还是破产倒闭,都是市场选择的结果。
   
      就第二种功能来说,自从确立社会主义市场经济体制以来,特别是十八届三中全会明确地提出了“两个都是”“两个毫不动摇”,以及混合所有制是基本经济制度的重要实现形式等重大判断,意味着国有企业作为“政治符号”的意义将不再那么重要,国有企业更多的是一类市场主体,主要以“国家控股企业”和“国家参股企业”的形式存在。“国家控股企业”主要存在于少数战略性产业,这些产业在任何经济体制下,都具有特殊重要的意义。政府可以通过立法,进一步明确这些“少数企业”的定位及其相关的国家所有权政策。“国家参股企业”,应该全部是上市公司,完全以财务收益为目标,既可以“用手投票”,也可以“用脚投票”。
   
      就第三种功能来说,应该“桥归桥,路归路”,政府的职能不应再继续由国有企业承担。对企业来说,可以减少各类政策性负担;对政府来说,可以减少以各种名义对企业的补贴。在此基础上,包括国有企业在内的所有企业,都可以成为政府采购活动的供应商。
   
      (三)以管资本为主
   
      以管资本为主的国资国企改革是新一轮改革的重要突破。这一理念的变化是建立在中国的工业化和产业结构已经发生重大变化和市场经济体制不断完善的前提之下的。政府不需要再继续直接控制数量庞大的工业类国有企业,而可以将实物形态的资产转为价值形态,从而提高国有资本的流动性和增值能力。国有企业的概念会越来越弱化,国有资本的概念会越来越强化。
   
      实现从管企业向管资本的转变,主要有三个核心内容:一是理顺国有资本管理体制。可以更多地采用“授权经营”的办法,即政府资产管理部门直接授权国有资本投资运营公司,由其全权负责国有资本的投资、运营和管理,同时要加强监管。二是国有资本投资运营公司(“两类公司”)的组建。这些公司具有充分授权、完全按照市场原则运作,以追求流动性、资产增值和收益最大化为目标,其设立要充分考虑在国有资产现有布局基础上进行整合重组。三是“国家控股企业”治理结构的完善。由于“国家参股企业”都是上市公司,按照《中华人民共和国公司法》进行管理。“国家控股企业”由于其特殊的战略目标,政府需要通过各种形式加强管理,但也要尽最大努力实现战略目标和市场目标的兼容。除了在极其特殊的情形下,政府可以持有100%的股份,大多情况下,只需要特别投票权、金股等制度安排即可。
   
      (四)国有经济布局战略性调整
   
      国有资本布局结构调整的主要方向即十八届三中全会提出的“五个方面”:提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。如果只从经济属性上来看,当前OECD国家国有资本的分布就是未来中国的调整方向,即四大领域:基础产业(如电信、铁路、民航),金融,教育,公共服务(如城市供水、供气)。除此之外,国有资本布局结构的调整也包括基于财务性投资收益的市场化资源配置,主要是“国有参股企业”,或在某种程度上是一个金融“投资组合”。
   
      当然,国资国企改革还有一个绕不开的话题就是垄断行业改革。目前,六大垄断性行业——烟草、盐业、油气、电力、铁路、航空,基本上都是国有独资或国有控股企业主导,改革的方向也是明确的,就是要在保障安全、加强监管的前提下,进一步推进市场化。
   
      总之,目前国有企业改革已经不是一个简单的经济决策。如同中国当年加入WTO一样,虽然最初也非常担心一些产业、企业是否能够经受住考验,但实践证明,经过15年的发展,中国得到了极大的全球化红利。中国国有企业改革的目标非常明确,即在实现“做优”、“做强”和“做大”的同时,增强“活力”、“影响力”和“抗风险能力”,这些目标的实现必须建立在全面深化国资国企改革的基础之上。
   
    作者简介:赵昌文(1964-),男,甘肃环县人,国务院发展研究中心产业经济研究部研究员,博士,主要从事产业经济、经济增长和国企改革等方面的研究,cwzhao@drc.gov.cn,北京 100010;朱鸿鸣(1985-),男,四川大竹人,国务院发展研究中心金融研究所副研究员,博士,主要从事金融改革、货币政策和增长战略等方面的研究,zhuhm@drc.gov.cn,北京 100010]]>

2018年01月23日 05:16
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论政府经济管理中社会资本的功能