推动成渝地区双城经济圈建设的重要路径——经济区和行政区适度分离
宋扬
2020年12月01日 02:35
盛毅 杜雪锋
澎拜新闻
推动成渝地区双城经济圈建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极。探索成渝地区经济区和行政区适度分离，是推进都市圈各城市同城化发展，强化城市群一体化发展的重要路径。
经济区和行政区是两类不同性质但又存在密切关联的空间概念。经济区是指按经济联系而自发形成的地域单元，行政区则是按国家分级管理需要人为划分的地域单元。经济区和行政区适度分离，是新时代构建区域协调发展机制必须解决好的问题。关键是要在行政区管理体制框架下，构建经济区路径。根据区域之间内在联系密切程度，确定经济区和行政区适度分离的方式。
一、经济区和行政区分离的相关探讨
经济区和行政区分离的原因，既受自然过程驱使也受政府区域管理制度安排推动，制度变迁理论揭示了政府具有的正向和负向作用。西方发达国家城市群的形成，政府起的作用较小，是市场力量决定着资源要素流向以及在特定地域的集聚，并由此引发人口的空间集聚。而国内城市群的形成则与政府利用规划和政策推动关系密切，作为行政主导性很强的国家，地方发展也具有相对独立性，政府这只“有形的手”，对城市群空间扩展发挥关键性的“舵手”作用。当然，新技术、新产业、新业态也促使政府区域管理朝着分散化和网络化方向演进，内涵上体现的是各相关职能部门对其的联合支持。
由于经济联系突破行政区范围，导致行政区对经济区发展形成很大制约，直接表现为区域内协作需求与行政条块分割之间的矛盾，根源在现有行政区划和管理体制的局限性。地方政府作用导致行政区向“行政经济区”转换，行政区出于利益原因必然会阻碍要素自由流动。经济区与行政区的这种状况，具体体现为资源及市场与行政区划的矛盾、产业发展与行政区划的矛盾、基础设施建设与行政区划的矛盾。受行政区经济、管理体制等因素影响，各城市功能重复建设，市场相互封闭，无疑制约了城市群优势的有效发挥。
协调经济区和行政区关系，应建立跨行政区的管理机构和协调对话机制，促进各主体错位竞争，其中主要有区域利益分享和补偿机制。借鉴管理权和所有权分离理论，可以在避免经济区行政区职能重叠干扰的同时维护各自主体的利益。因为经济区特别是新区的筹划、建设源于其所有权，具有行政区的属性；日常经营运行源于其管理权，具有经济区的属性。构建合理有序的区域综合治理秩序，需要信息充分和约束有力与激励有效。在构建经济区协调机制中，形成了不同于一般行政区域的具有特色的管理体制。其中高新区探索建立了一种精简的、实行按功能区管理的体制。国家级新区同样采取精简行政的组织形式，事实上形成了一种模糊行政体制。因为新区承担社会事务后，必须处理大量日常行政工作，导致管理效能的下降。因此，还是不要鼓励高新区和所在行政区合并，以弱化社会管理功能，而是需要通过有效适当的组织和管理模式，来消除地方自治形成的利益分割与区域需要合作共赢之间的矛盾。考虑到经济区和行政区分离是相对的，区域政治、经济和社会领域的活动只有在自身的场域内，才能较好地发挥作用，为此可以从管理职能上进行分离。以城市群为例，可以从系统论视角出发，分为经济、社会、人口、环境、资源五大子系统，或者从空间结构子系统、规模结构子系统、职能结构子系统、产业结构子系统、生态环境子系统、基础设施子系统、行政管理子系统来研究。尽管承担经济区管理职能的主体，有政府主导管理模式、企业运作管理模式、政企合一管理模式，具体的组织形式有准政府的管委会体制、政区型管理体制、企业型管理体制，委托管理体制和“协治”型体制等，是政府与市场共谋、共塑、共演的过程。另一个值得注意的问题是，在探索经济区和行政区分离中，由于地方政府习惯于运用行政手段，对市场作用重视明显不够，使分离后的协调机制探索和实践受到较多局限。
在既有行政区划中，设立专门经济功能区或者利用经济关联度较高的特定区域，来履行行政区不适合承担的发展任务，这类区域的管理权限设置和实施，不仅会与行政区的经济管理产生冲突，也会与行政区的社会管理事务有矛盾。如何将这些冲突和矛盾限制在最小范围，这就需要研究两者管理权限的“适度”划分。虽然现有研究涉及到经济区和行政区分离的内在原因、分离的模式、分离的协调机制等，已经形成的管理组织形式如领导小组、指挥部、跨行政区会议协调机构、管委会等，本身就是“适度”分离的产物，但对两者管理权限如何“适度”分离，仍缺乏针对性。一是由于经济区类型很多，各自承载着不同的功能，进而使经济区和行政区的分离需求不一致，由此影响着管理体制的设置和运行。二是即使在同一类型的经济区中，也会因为发展阶段特征和任务重点存在差异，从而选择分离程度不尽一致的管理体制。因此，探索不同类型经济区适度分离的方式，建立与此相适应的管理体制和协调机制，需要寻求最优解。
二、经济区和行政区分离的内在机理
既然不同类型经济区在运行上有差异，对经济区的管理机构设置和权限划分，就不能简单套用相同的模式。站在不同视角，我国的经济区可以从性质分为综合性经济区和专属性经济区；从承载内容可以分为产业园区和开发区、城市新区、都市圈、城市群和经济区等；从内在联系可以分为经济功能区和经济关联区。针对经济区和行政区适度分离问题分析，我们综合经济性质和内在经济联系两种分类，将经济区划分为特定经济功能区和关联经济功能区两大类，并根据经济区承担功能的不同，来讨论管理主体及管理职能分离的方式和程度。
特定经济功能区在某段时间上，都有相对确定的区域范围，有行使政府授权的管理机构，有相对明确的管理职能，但它们也存在明显差别，具体表现在其中既有专门经济功能区，也有综合经济功能区。前者如产业园区、保税区、自由贸易试验区，以及早期的国家和省市经济开发区、高新技术开发区等。后者则有国家级新区、进入产城融合阶段的各种形态经济开发区等。这些特定经济功能区和行政区的分离，主要通过所在地方政府设立专门的机构如领导小组、指挥部、管委会等来实现，其中管委会是最常见的组织形式。政府通过授予经济区专门的经济管理职权，来实现与行政区管理职责的分离。从实践看，专门经济功能区被赋予的职权，主要是经济开发管理权，管委会的机构设置只需满足经济管理要求即可。与行政区的矛盾，既会表现在经济业务管理方面，也会表现在社会事务管理方面。而综合经济功能区，由于承担了所在区域的部分或全部社会管理事务，虽然同样与所在行政区存在经济和社会事务冲突，但这种冲突在“政区相对合一”的管理体制下，矛盾有所缓解。无论是专门经济功能区还是综合经济功能区，与行政区的分离程度是较高的，区域内经济一体化程度也很高。
经济关联功能区由于跨多个大的行政区，设立具有行政授权的机构进行独立管理难度很大，因此更多选择建立协商性的机构来组织经济区活动，与行政区的分离程度较特定经济功能区低，或者说这种类型经济区的运行，要以行政协调为前提。行政协调力度大，各相关联的行政区共识多，可赋予的管理权限可以多一些，经济区与行政区分离程度则相对更高。其中，在都市圈范围内，由于核心城市与周边城市联系密切，“利益引力”开始大于“行政阻力”，彼此之间的经济活动能够在更大程度上打破行政分割，容易达成有一定约束力的跨行政区经济合作，因此，各关联行政区也愿意将部分经济管理权限，交由都市圈协调机构行使。在特殊情况下，个别处于从属地位的城市，甚至愿意将经济管理权限全部托管给中心城市行使。而城市群作为复合型的经济关联区，其内部经济联系密切程度不完全相同，它既包括都市圈这种联系密切的区域，也包括都市圈与都市圈之间，都市圈与都市圈外围城市之间，由于后者之间的经济联系密切程度明显低于都市圈，“行政阻力”普遍大于“利益引力”，即使我们根据经济关联度建立了专门组织来促进经济协同发展，但协调的范围和能力有限。特别是在城市群等经济关联区中，与行政区分离程度较低（表1）。
如果仅从分离的程度进行观察，经济区与行政区的分离，表现为从基本分离到基本统一的一系列组合。假设我们将分离程度简单划分为高度分离、中度分离、低度分离三种类型，各自面临的主要问题差异明显。
高度分离的经济区包括产业园区、特定的经济试验区、处于开发早期的各类经济区，涉及区域范围限于地级市管辖内，多数限于一个县（区），其主要任务限于产业项目引进和直接相关的配套服务设施建设，与行政区之间的矛盾，主要表现为与行政区经济管理和社会事务管理的矛盾。一方面，所在行政区已经形成完整管理体系，在这一体系中建立新的经济区，设置独立于现有经济管理的职权职责，必然与已有的行政区经济存在一定冲突，具体表现在新设经济区利益与行政区既有利益之间的不一致，并且会通过投资、项目建设、税收、拆迁、服务功能、干部任命等程度不同地表现出来。另一方面，新设立的经济区，只负责经济管理事务，不负责所在辖区的社会管理事务，使所在地政府在承担社会事务管理，并且还要为经济区建设提供服务的同时，不能同等分享经济区开发的利益，因而形成了两者之间的矛盾。
中度分离的经济区包括进入建设后期的经济开发区、国家级新区等，虽然涉及区域有所扩大，不少需要跨县（区）开发，但仍然没有超出地级市管辖区域。而市管县的体制，使市级政府在协调经济区与行政区关系上，统筹能力相对较强。这类经济区的管理主体，不仅承担了辖区内经济开发的职责，同时因开发进入成熟阶段后，如果再继续保持相对单一的经济功能开发，面临着许多服务功能缺失、协调当地政府管理的困难增多，于是纷纷选择对开发建设区域街镇全面托管，进而承担起部分社会、文化、生态等开发任务。在组织形式上，表现为“两块牌子、一套班子”，即“行政区和高新技术产业开发区合一”，是把园区管理机构和行政区管理机构合二为一的模式。这类经济区的开发任务，必然由单一的经济功能开发，转变为复合功能开发，实现了“区镇统一”，在一定程度上克服了高度分离经济区存在的“区镇矛盾”。管委会作为“准政府”，经济开发的权力与所在行政区相同，有的还享受了上一级政府的授权，因此管理权限还高于所在行政区原有权力。然而，由于管委会不是一级政府，许多需要上级政府审批的管理事项，还是要通过相应层级的行政区渠道报送，因此经济区并不能与现有行政体系完全对接，二者的矛盾自然不可避免。
低度分离的经济区包括都市圈、城市群，也包括跨更大区域范围的经济区。这类经济区是在多个行政区基础上划出的经济联系紧密区域，由于跨市域甚至省域，涉及的区域主体多，协调关系本身就比较复杂，再加上各主体有长期规划建设的、相对完整的“行政经济区”，要推进跨行政区的经济一体化，无论是在市与市之间还是在省与省之间，统筹主体的能力都弱于市级主体。因此，这类经济区虽然也设立了管理机构，并且大多由各行政区主要领导担任负责人，但它没有管委会相似的权责利，更多是通过会议协商的方式来推进经济区建设。协商的经济合作内容和彼此间的约束力，取决于相关行政区的共同诉求。共同诉求强烈，各行政区就愿意让渡部分权力给协调机构。作为协调机构的办公室，虽然是常设机构，但它主要负责收集信息、提出合作方案、协调发展规划制定、筹备定期和不定期的活动等。长三角建立决策层、协调层和执行层“三级运作、统分结合”的区域合作机制，就是有代表性的组织形式。这种管理模式，基本没有打破既有行政经济区关系，优点是与各行政区之间的矛盾少，缺点是统筹经济发展的力度弱。
三、经济区和行政区适度分离的实现路径
经济区和行政区存在矛盾的焦点，是受各自不同利益诉求的牵引，对两者适度分离的把握，需要在“经济区利益最大化”和“行政区利益最大化”之间找到均衡点。可以考虑在“利益引力”总体强于“行政阻力”的区域，实行较高分离度的管理模式，经济管理权全部交由经济区行使，经济管理权以外的其他行政管理职责关系保持不变，两者设立的管理机构相对独立运行；在“利益引力”总体上与“行政阻力”平衡的区域，实行可分可合的管理模式，既可选择全部经济管理权和部分社会事务管理权交由经济区行使，也可选择所在区域的全部行政管理权交由经济区统一行使；在“利益引力”总体小于“行政阻力”的区域，选择其中“利益引力”大于“行政阻力”的区域或者领域，实行分离的管理模式，相关行政区将这类经济管理权限让渡给专门管理机构，其他行政管理关系保持不变。根据上述思路，不同类型经济区和行政区分离的管理模式，可以从几个方面加以探索。
（一）完善专门经济功能区管理机制
对专门的产业园区、新设立的经济开发区等专门经济功能区，继续选择高度分离的管理模式，充分发挥专门经济功能区管委会在专业开发、专注开发、机构精简和运行效率高等方面的优势。通过科学规划、合理定位园区功能、强化土地节约利用、完善利益机制等克服“区政矛盾”。
一是规划要科学确定开发面积和功能定位，防止规划面积超过实际需要，否则不仅增加拆迁工作量，造成土地浪费，而且也会将不需要的区域划入开发区，增加与经济开发任务产生矛盾的概率。二是对经济区开发有合理定位，防止定位不准和产业领域过泛，导致所在行政区的城镇功能建设难以满足产业发展需要，使经济区不得不靠自身去开发，进而承担起相关的社会事务管理任务。三是提高土地集约节约能力，借鉴“以亩产论英雄”的经验，按投入强度和单位产出水平供地，实行供地量和投资额、产出率、建筑密度、容积率等指标挂钩，减少土地拆迁前后的矛盾。四是完善利益机制，为防止行政区将社会管理事务与土地指标、证件办理、配套费减免等捆绑，经济区除要与行政区加强协同外，关键要在上级政府的统筹下，促进经济区将土地出让金和税收、GDP、就业等利益，与所在行政区建立共享关系，让行政区能够主动围绕经济区开发需要提供服务。在经济区开发没有进入到完全成熟阶段，原则上不承担所在区域的社会事务管理职责。为强化经济区相对独立的运行能力，减少所在地方其他两者有关部门和政策条文的制约，可以让园区管委会在项目审批上有更大决策权，甚至允许经济区探索适合相对独立运行需要的财政、征地、行政审批等制度创新。
（二）完善综合经济功能区管理机制
国家级和省级设立的城市新区，已经进入开发后期的国家级、省级高新技术产业园开发区和经济开发区，原则上选择“区镇合一”的体制。但是由于管委会管辖的区域类型，在国家行政序列中没有设置，由此导致管委会的不少行政管理职能，难以与现有行政管理体系接轨。解决这一问题的办法，一是可以参照浦东新区的做法，将管委会体制转变为一级政府管理体制，这实质上是从经济区和行政区适度分离，向两者合一转变，这样做有利于整合区内的政策资源。另一种办法是继续维持相对分离的管理体制，通过对应行政区管理渠道挂牌子，将能够交由管委会承担的社会管理职能，尽可能向经济区下放，缩小经济区和行政区管理职责的分离范围。当然要注意，我们不能因为“区政合一”有利于解决征地、拆迁等基础工作中面临的问题，就忽视了机构设置和运行机制向传统行政管理体制复归的问题，而且还可能导致行政区制约。为防止经济区管理体制向行政区管理体制回归，降低新区政府或“区政合一”的管委会体制的服务效率，可以通过在这类经济区中率先转变政府职能，继续保持最精简的机构设置，防止在扩大开发区域和推进城市化进程中，将所有城市管理和社会管理职责全部导入，偏离新区和开发区的中心任务。同时在整个经济区参照行政区管理体制运行的前提下，针对部分专门经济功能开发，再建立与行政区分离的管理体制来实施。
（三）创新经济关联区的协调机制
都市圈和城市群作为复合性经济区，空间尺度大，涉及行政主体多，开发任务复杂，不可能沿用经济功能区的管理体制，即打破各区域早已存在的“行政经济区”，将其经济功能统一集中到跨区域的管理机构行使。而一般只能拿出部分有共同利益诉求的经济发展功能，交由专门设立的协调机构行使。美国明尼苏达州的“双城大都市区议会”“波特兰大都市政府”“华盛顿大城市区委员会”，英国的“大伦敦议会”“大伦敦市政权”，法国的“市（镇）联合体”，日本的“首都圈整备委员会”，欧洲的“柏林—勃兰登堡首都区域合作”，等等，就是典型的都市圈协调机构，协调内容主要包括区域规划，也有的还包括对城市政府进行监督，提供公共产品及公共服务等。对我国而言，在都市圈范围内，各城市经济联系较为密切，共同利益诉求普遍大于“行政阻力”，因此可以考虑由中心城市牵头，来组建都市圈建设的协调机构，共同推进经济一体化发展。各城市应在协商基础上，将规划编制、互联互通的交通和信息设施建设，市政功能、产业园区、市场和关联性产业布局，以及生态环境等建设的部分经济管理权限，交由协调机构来统筹安排，然而再落实到各城市具体实施，稳步提高区域协调机构与行政区之间的分离程度。上级政府对中心城市的目标考核，不仅要考核中心城市自身任务的完成情况，也要考核协调都市圈建设任务的完成情况。城市群由于内在经济联系密切程度比都市圈弱，在建立协调机构时，其职能的设定，应限于能够更好地调动各利益方参与的领域，如城市群规划、相互联通的交通建设、部分关联度大的园区和市场建设等。在这些领域中，要逐步减弱行政手段的阻碍。要防止超越共同利益诉求，去统筹各城市的经济功能，影响对主要功能的统筹协调。同时，在发育水平不同的城市群中，也要对跨区域协调机构的统筹内容进行科学设计，根据城市群发展需要和可能，确立协调的主要任务。
（四）对政府职能和区划进行调整
导致经济区和行政区冲突的根本原因，不能完全归咎于行政区划的制约，政府职能设置不合理、传统体制沿袭下来的管得过多过细等问题，无疑强化了政府干预经济发展的功能。要弱化经济区和行政区之间的矛盾，进一步转变政府职能、把命令式的管理转变为“利益引力”主导势在必行，而“复合行政”即政府管理方式从统治向治理转变的理念，为解决区域经济一体化与行政区划冲突提供了一种新的思路。另一种办法是将部分政府管理职责放权给市场，各行政区之间通过签订合约的方式，来实现对有共同诉求之经济功能的统筹，也有助于减少经济区与行政区之间的摩擦。在精简政府职能的同时，可以建立由上级政府领导担任协调负责人的做法，以强化跨区域协调的工作力度。近期中央批准设立的几大城市群，都建立了由中央领导人担任组长的管理体制，在一定程度上保证了大经济区和大行政区各自管理权限的适度分离。此外，我国现有的行政区划设置，总体上还是计划经济体制的产物，改革开放以来，我们在调整传统行政区划方面有过一些探索，但总体上是划小行政单元，以调动更多主体积极性，这在城市数量型发展阶段，是一种适合的选择。但当前要形成更高水平的规模经济和高质量发展载体，以吸纳中高端创新要素集聚，则需要中心城市做大做强。如果能通过行政区划调整减少行政单元，再根据都市圈建设需要扩大中心城区管辖范围，也有利于在城市群中推进经济区和行政区的适度分离。在这方面，美国为了解决单一城市面临的区际矛盾，采用“县市合并的方式”，将中心城市与周围的郊县划为一个行政区，组建高于城市政府之上的大都市区管理机构的做法，可以作为借鉴。如果我们能将精简政府职能、调整行政区划和跨区域协调机构建设三者有机结合，完全可以建立更具有权威性和约束力的跨行政区协调机制。
（盛毅，四川省社会科学院研究员；杜雪锋，四川省社会科学院产业经济研究所助理研究员）
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