张克俊：推动城乡要素高效配置和公共资源均衡配置
管理员
2021年11月23日 02:03
《四川日报》2021年11月22日
成渝地区既有成都、重庆这样的特大型中心城市，也有广大的腹地和农村，城乡发展不平衡、农村发展不充分较为突出，大城市带大农村十分明显，边远山区、民族地区和部分丘区经济发展仍较缓慢。共同推动成渝地区双城经济圈城乡融合发展，对于缩小城乡区域发展差距、加快构建新型工农城乡关系、促进广大群众共同富裕，起着战略性、关键性、支撑性作用。共同推动成渝地区城乡融合发展，核心和关键是推动城乡要素高效配置、城乡公共资源均衡配置。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》）第十章在阐述“共同推动城乡融合发展”中，对推动城乡要素高效配置和城乡公共资源均衡配置作出了具体安排和部署。
促进人口土地资金有序流动高效配置
深化要素市场化配置体制机制改革，推动成渝地区人口、土地、资金等城乡要素自由流动和高效配置，才能充分激发全社会的创造力和市场活力。《规划纲要》从促进成渝地区城乡人口有序流动、深化城乡土地制度改革、增强城乡建设资金保障三个方面对如何推动城乡要素高效配置做出了具体部署，提出了具有创新性和指导性的意见。
在促进城乡人口有序流动方面，《规划纲要》里最创新之举，在于明确了“在重庆主城和成都加快取消对稳定就业居住3年以上农业转移人口等重点群体的落户限制”，并“推动都市圈内实现户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认”，这将在很大程度上使成渝地区城乡居民户籍迁移更加便利化，破除城乡之间、区域之间人口流动的限制，大力推动农业转移人口市民化进程。长期以来，城市公共资源按户籍人口配置的状况已不适应人口大规模流动的需要，《规划纲要》强调，要“尽快实现公共资源按常住人口规模配置”，这有利于彻底改变公共资源供给与城市实际承载的人口不匹配问题，消除城市公共资源供给不足的短板。人才问题是乡村振兴的关键，《规划纲要》高度重视成渝地区乡村振兴中的人才培育和人才引入，提出了要“完善集体经济组织人力资源培育和开发利用机制”“探索农业职业经理人培育模式和多种人才引进方式”等举措，这将十分有利于吸引返乡下乡各类人才到乡村创新创业。无论是推进农业转移人口市民化还是鼓励各类人员返乡下乡，都要维护他们的合法权益，需要同等对待，《规划纲要》在继续强调维护进城落户农民在农村的“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）同时，提出了要“研究通过合资、合作、投资入股等方式保障新村民依法享有农村相关权益”，这对于吸引新村民克服短期投资经营行为、真正融入农村长久持续发展十分重要。成渝地区之间、城乡之间劳动力和人才流动量大、交换频繁，要加快健全城乡统一、区域统一的人力资源市场体系，加快建立成渝地区之间衔接协调的劳动力流动政策体系和交流合作机制，真正实现劳动力流动的无障碍、劳动力就业的平等和公共服务的公平。
在深化城乡土地制度改革方面，《规划纲要》提出了在许多方面的创新探索，如“探索工业项目标准地出让”“探索建立国有土地使用权到期续期制度”“探索混合产业用地供给和点状供地模式”等，这些举措具有很大的拓展空间和实践价值。探索工业项目标准地出让制度，有利于降低企业成本，提升投资建设便利程度，缩短项目投产周期，提高土地产出效益；探索建立国有土地使用权到期续期制度，有利于推动全社会形成对企业和公民财产权长久受保护的稳定预期；探索混合产业用地供给模式，使建设的园区“职住一体”，有利于避免职住分离、往返式人口流动导致的交通拥挤、时间浪费、工作生活不便等弊端，适应职业群体尤其是创新型人才的需要；探索点状供地模式节省了建设用地规模和指标、节约了土地开发成本，有利于盘活农村零散的闲置地和满足农村新产业新业态对用地的需求。此外，《规划纲要》还提出了“允许不同产业用地类型依法合理转换”，这有利于及时适应产业发展和企业经营需求，避免土地闲置浪费，提高土地利用效率。针对城镇存在低效用地、建设用地使用权管理体制不顺导致地下空间开发不足等问题，《规划纲要》提出了“推进城镇低效用地再开发”“完善建设用地使用权分层管理、统筹开发利用制度，促进地下空间开发”，目的是促进城镇建设用地高效、立体、综合利用。
在增强城乡建设资金保障方面，《规划纲要》针对城市建设投资，提出了“鼓励发展基础设施领域不动产投资信托基金”的举措；针对乡村振兴需要大量投资，提出了要“发挥中央预算内投资作用，支持引导工商资本在农村投资”；“发行地方政府专项债券”，主要用于乡村振兴、农村产业融合发展等领域建设项目。当前农业农村抵质押物缺乏和金融产品不适应农业农村发展和农民需求的问题较为突出，《规划纲要》针对这一问题提出了要“依法积极拓宽农业农村抵质押物范围，鼓励创新开发适应农业农村发展和农民需求的金融产品”。同时，强调要“运用大数据、区块链等技术，提高涉农信贷风险管理水平，优化普惠金融发展环境”。
加快城乡基础设施一体化基本公共服务均等化
推动城乡公共资源均衡配置，是从根本上消除城乡二元结构，让城乡居民平等参与现代化进程、共享现代化成果的必然选择。《规划纲要》从推动城乡一体规划、城乡基础设施一体化、城乡基本公共服务均等化和健全城乡基层治理体系四个方面提出了细致而精准的措施。
在推动城乡一体规划上，主要是加快推进“多规合一”，统筹生产、生活、生态、安全需要，建立国土空间规划留白机制和动态调整机制，提高规划适应性。针对城市规划建设管理中存在的大拆大建、无序管理等问题，《规划纲要》强调要“探索可持续的城市更新模式”，老旧小区、老旧厂区、老旧街区以及城中村改造等要做到有序推进，避免盲动之后留下遗憾，特别提醒注意要“严禁违背农民意愿和超越发展阶段撤村并居”。针对成渝地区一些城市风貌管理差、遗产遗迹保护利用不足的状况，《规划纲要》强调了在成渝地区强化城市风貌管理和加强遗产遗迹保护利用的重要性并提出了具体要求，可以说做出了非常细致的布局。如：要促进建筑物设计更加适用、经济、绿色、美观，推动天际线、街道立面、建筑色彩更加协调，严格控制超高层建筑建设；要加强历史文化街区、古镇古村、全国重点文物保护单位等遗产遗迹的整体保护和合理利用等。
在推动城乡基础设施一体化上，主要是完善级配合理的城乡路网和衔接便利的公交网络，推进城市电力、通信、供水、燃气、污水收集等市政管网升级改造和向乡村延伸；推进城市公共基础设施管护资源、模式和手段逐步向乡村延伸。针对乡村基础设施管护不力、运行不畅等问题，《规划纲要》提出了要明确乡村基础设施产权归属、合理确定管护标准和模式、以政府购买服务等方式引入专业化机构管理运行等。为全面改善城乡居民卫生环境，《规划纲要》提出要“大力推进生活垃圾分类处理及再生利用设施建设”；为适应老年人生活的需要，《规划纲要》提出要“加强城乡无障碍设施建设和设施适老化改造”；为提升城市的应急安全能力，《规划纲要》提出要“优化应急避难场所布局，完善抗震、防洪、排涝、消防等安全设施”。《规划纲要》特别指出了要“开展国家数字乡村试点”，这有利于成渝地区大大缩小城乡数字鸿沟，推进乡村数字经济快速发展和乡村数字治理体系快速建立，通过乡村数字化加速城乡融合进程。
在推动城乡基本公共服务均等化上，重点是推动城乡义务教育、医疗卫生均等化。《规划纲要》提出要建立城乡教育联合体，促进城乡教育资源流动和共享共用，深化教师管理改革，推行“县管校聘”制度，对乡村教师的岗位生活补助、职称评审以及分配特级教师名额时给予适当倾斜。围绕如何加强基层医疗卫生条件、增强医疗卫生人才到基层的吸引力，《规划纲要》提出了建立县域医共体、加快基层医疗卫生机构标准化建设、对在农村基层工作的卫生技术人员给予政策倾斜、推动对符合条件的全科医生实行“乡管村用”等举措。
在健全城乡基层治理体系上，主要是按照党组织领导的“三治”要求完善城乡基层治理体系，推动政府、社会、企业、居民多方共治。《规划纲要》明确提出要加强农村新型经济组织和社会组织的党建工作，培育专业化社会组织和社会工作者队伍，畅通公众参与城乡治理渠道，调动企业履行社会责任积极性。针对成渝地区基层治理力量薄弱、治理方式落后、管理体系不健全、服务能力不足等问题，《规划纲要》提出要推动基层治理重心下沉、推动实现智慧化治理、完善社区网格化管理体系和便民服务体系，强调要“显著提升社区在流动人口服务管理、公共服务提供、社情民意收集等方面的作用”。
（作者系四川省社科院农村发展研究所研究员）
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