四川省哲学社会科学研究重要成果专报第15期（总第240期）

加快推进西部地区水能资源有偿使用制度建设

【专报要点】水电建设的高速推进，对水能资源开发管理制度改革提出了十分迫切的要求，其中加快推进西部地区水能资源有偿使用制度建设，完善水能资源有偿使用财税制度是核心内容。本期《专报》提出加快推进西部地区水能资源有偿使用制度建设的对策建议，并认为，征收水能资源开发权价款对西部地区水电开发成本的影响、对水电价格的影响都是十分有限的。

四川省社会科学院劳承玉研究员在国家社会科学基金2008年一般项目《建立健全西部地区水能资源有偿使用制度研究》中，提出如下建议。

一、发挥市场配置资源作用，调整资源收益分配关系

西部地区水能资源开发如火如荼的形势，反映了电力体制改革后市场竞争机制开始发挥作用，为水能资源开发权、使用权的市场化、有偿化带来了机遇。这个时期正是政府改变水能资源配置方式、发挥市场配置资源作用，调整完善资源收益分配关系的有利时机。

建议国家在西部地区率先建立水能资源有偿使用制度，加紧政策探索，首先将四川、云南省境内的金沙江、雅砻江、大渡河、怒江干流作为试点流域，实行开发权有偿出让，再逐步扩展到澜沧江、红水河、乌江、黄河上游等其他西部流域省区，最后在全国十三大水电基地普遍推行。

二、完善水能资源有偿使用的财税制度体系

水能资源有偿使用的制度体系是与能源资源有偿使用制度相呼应，与自然资源管理的税费制度相衔接，能够覆盖资源开发权取得、使用、转让过程的完整财税制度体系。具体而言,由水能资源费、水能资源价款、水能资源税三项相互配套的税费征收制度所构成，其中一项税费制度的设计必然牵制另一项税费制度的相应调整，各项税费制度之间要相互协调，使税费功能互补，以充分体现水能资源的所有权权益，同时要兼顾制度的执行成本，制定资源税费的合理分配和使用管理制度。

（一）全面征收水能资源价款

水能资源价款是水能资源开发权有偿出让的一次性权利金，是国家作为水能资源所有者出让开发权获得的资源租金。应当尽快在各省市试点经验总结的基础上，通过科学评估水能资源开发权出让价值，在西部地区全面推行开发权有偿出让制度，使其实施范围逐步覆盖所有水电开发流域。征收资源价款对象从民营水电企业逐步扩大到国有垄断电力企业，从单个电源点开发权出让逐步推向整条流域梯级出让，使水能资源价款征收制度从地方性小水电法规尽快上升到国家水能资源管理制度的层面，为建立充分反映水能资源稀缺价值、市场供求关系和生态环境成本的水电价格形成机制，为建立“竞价上网”的电力市场竞争机制奠定良好基础。

（二）将水电水资源费更名为“水能资源费”

目前对水电企业征收的水资源费存在“名不符实”，且每1000度电量征收3.0—8.0元的费率标准过低，建议将其更名为“水能资源费”，从水资源费中分离出来单列，可仍由水资源行政管理部门负责征收,并适当提高费率标准。水能资源费的使用范围应限定在大规模开发水电的西部流域所属行政区内，主要用于流域生态建设、渔类资源保护、水电移民后期生产生活扶持等，以体现对水能资源的补偿、对河流生态的补偿以及对库区移民的补偿，从而在水能资源开发中建立资源—生态—移民三大补偿机制。

(三)按累进税率设立水能资源税

税收是国家调节收益分配的重要手段。建议根据水能资源的优劣条件对水电站的超额利润征收水能资源税，即当水电站收益达到一定的累进率后实行分级征收。水能资源税应作为地方税入库地方财政，以体现地方政府对水能资源的权益。此外，也可参照国外“跨州税”性质设计水能资源税，即只针对输出外省的电量销价部分，按固定税率实行“从价定率”征收，以此实现对水能资源地生态环境和经济利益的补偿。

三、加快推进相关配套改革措施

（一）准确把握改革时机

要综合考虑物价涨跌形势、能源市场供需变化，以及宏观经济运行周期和“拐点”，抓住上网电价和销售电站上调的有利时机，果断推出资源管理财税制度的改革举措，以降低改革风险和阻力。

（二）深化电力体制改革

建立平等竞争的市场机制，在确保国家用电安全的情况下，放宽市场准入，消除体制壁垒，让更多的民营资本进入，打破电力市场的垄断格局，建立发电企业竞价上网、电网企业竞争输、配、送、销的电力产品销售机制。推进电价形成机制改革，在发电环节全面引入市场竞争，逐步形成“竞价上网”机制。

（三）建立水能资源收益共享机制

建立公共资源出让收益的全民共享机制，激发改革的动力，才能消除“市场化改革等于涨价”的心理预期，使改革得到社会公众更充分的理解、更广泛的拥护和支持。在广大群众为资源产品价格上涨买单、支付改革成本后，更要让改革的收益全民共享，这是扭转资源分配失衡的关键，是建立公平、和谐社会的根本。水能资源开发权出让必须公平、公正，政府对水能资源收益及其分配使用必须公开透明，将其纳入公共财政范畴，实行统一预算管理。

（四）科学评估水能资源开发权价值

水能资源开发权价值不等于资源价值本身，对两者的评估分别适用于不同的模型和测算方法。在水能资源开发权出让价值评估即资源价款制定中，既要以水能资源价值为依据，充分维护资源所有者的资产权益，避免国有资产流失，又要综合考虑影响水能资源价值发挥的各方面因素和不确定性风险，切实保障投资者获得合理的投资收益。运用替代成本法对西部20座特大型水电站进行评估的结果表明：资源开发权出让底价平均值为160元/千瓦，占电站建设单位装机投资总额的2.2%,占单位装机50年发电收益的0.73%，因此征收水能资源开发权价款对西部地区水电开发成本的影响、对水电价格的影响都是十分有限的。