必须高度重视农村土地流转中存在的问题和潜在风险

【内容摘要】中共十七届三中全会提出加强土地承包经营权流转管理和服务工作，健全土地承包经营权流转市场，为中国农村土地流转明确了根本依据。近年来，四川各地为适应农村发展需要，在推进土地流转、发展现代农业方面进行了一些有益的探索和创新，并呈现出土地流转规模扩大、流转形式多样、流转对象多元、覆盖农户不断增多的趋势。但是农村土地流转过程中也存在着一些潜在的风险，详细研究其中存在的风险，对于完善我省土地流转制度、保障农民生活水平、维护社会稳定都具有重要的意义。

 

近年来，四川各地为适应农村发展需要，在推进土地流转、发展现代农业方面进行了一些有益的探索和创新，并呈现出土地流转规模扩大、流转形式多样、流转对象多元、覆盖农户不断增多的趋势。大量的调查事实表明：土地流转对于优化资源配置、拓展农业功能、提高农业技术水平、加快农业发展方式转型、促进农民增收起到了十分重要的推动作用，通过土地流转实现规模经营已经成为我省现代农业发展的主要途径。从总体上判断：我省农村土地流转呈现出健康发展的基本态势，然而，在实际操作中，当前土地流转尤其是业主土地流转模式还存在一些不容忽视的问题，突出表现在以下几个方面：

土地经营权是农民获得收益的一个重要渠道，即使在城市近郊农民具有多渠道就业的情况下，土地经营仍是农民增收的重要来源。典型调查表明，在城市近郊农户种植一亩土地的蔬菜和经济作物，其纯收入高的可达一万元以上，且收入比较稳定，并不比外出务工的收入低。无论是城郊还是广大农区，相当部分农民仍愿意从事土地经营是长期的基本态势。然而，我们在调查中发现，一些地方在土地流转中采取大力鼓励和吸引工商资本进入农业的经营模式，流转合同以较长的租赁期限承租大面积耕地，把每亩土地的租金收益通过比照种粮产量和价格的方式长期固定在一个水平上，有的合同甚至超过第二轮承包期长达30年以上。虽然从当时签订土地流转协议的租金来看并不低，农民完全可接受，但是随着未来土地价值的上升，农民土地流转收益 “低位固化”的问题就越来越突出，农民明显感到吃亏，由此产生业主与农民的一系列矛盾。

另一方面，农民土地流转之后，除获得固化的土地租金收入外，还可通过被新的业主雇佣获得劳务收入，但是，农民被新的业主雇佣不可能是全部而只是部分，且雇佣也有一定的季节和时间限制，因而农民的劳务收入是不稳定的，更重要的是，未被业主雇佣且转移就业能力较差的农民，可能仅获得土地流转的租金收入，这不仅造成他们实际收入水平的下降，而且长此以往可能会养成“懒惰”的习惯。因此，从调查的情况分析，工商资本长时间大规模地流转土地，实际上挤压了一部分农民从土地增收和发展的空间，特别是对于非主动流转土地的农民更是如此。

由于近年来农用物资及生产资料价格上涨，农产品收购价格的不稳定，土地经营的比较效益一直偏低，对于业主而言，再加上近期大量上升的地租成本和人工成本，使其农业开发的成本实际上并不比普通农民低。虽然业主会采用一些新技术、新品种而提高农业的效率，但所雇用的农民为业主劳动与为自己劳动相比，其劳动效率可能更低，因此，业主规模经营农业并不一定就能够获得比较好的利润。我们的调查也得到了证实：业主中真正坚持经营农业并取得较好效益的情况并不多，很多业主流转土地对政府的投入或者优惠政策依赖性很大，一旦缺乏政府的支持，其生存具有明显的“脆弱性”。这里还必须区分业主与农民经营农业不同的收益计算问题。如果农民自身小规模经营农业，是把自身劳动报酬也算作收益的，尽管纯利润不高，但仍可获得可观的劳动报酬，而业主尤其是仅靠出资本而雇佣劳动者的外来业主，只能赚取扣除雇佣劳动者报酬后的纯利润，一旦所赚纯利润很少就会出问题。我们在调查中发现：目前不少地方缺乏对业主规模经营农业能力的资格审查和评估，有的土地流转业主一旦经营上出现失误，无法履约，一走了之；还有的业主得到政府的补助或者投入后，因各种复杂因素干脆撂荒土地。由于缺乏对土地和农民利益的保护机制，造成土地的隐形浪费和流转农户较大的经济损失。

由于经营农业的比较效益较低，有的业主流转土地的目的之一就是为了改变土地农业用途而获得更大利益。我们调查中发现，一些地方为推动土地规模经营和调整农业产业结构，在政策上已允许业主在经营区域内进行一定程度的土地开发整理、基础设施和配套工程建设，但是若监管不力，非农产业建设有可能在其经营地域内过度占用耕地，造成流转土地事实上的非农化。实际上，现实中已经出现了这种苗头，有些业主打着“建设配套生产设施”之名，其配套设施已经超出了为生产服务的范畴。因此，在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下，尤其要警惕一些地方政府和业主为了短期和局部利益冲破城市建设规划和农田基本建设规划的限制，肆意扩大建设用地规模的不良现象。

土地流转有利于规模化经营，但同时也使农业内部结构变动的不可控制性相应增大。由于种粮比较效益低，业主流转的土地用来种粮食肯定要亏本，这一点也在对土地流转利益相关方调查时得到证实。在市场经济发展过程中，土地资源要素的流动呈现出向具有高效行业转移集中的趋势，土地流转过分市场化，必然会带来并强化“非粮化”倾向。业主规模流转土地多发展优质经济作物、反季节作物、水产养殖和旅游观光等高附加值农业，很少用于粮食种植。客观地说，发展高效农业有利于农民得实惠和企业得效益，但从国家或区域粮食安全的角度来看，则是一个值得注意的倾向。

中国的城乡一体化是一个艰巨而漫长的过程，这就从根本上决定了土地对农民将长期起着生存保障、社会保障的作用。如果农民土地承包经营权被长期转包甚至“买卖”，他们又无法享受健全的保障制度，就可能引发多种社会矛盾。在业主土地流转中，一般情况下，出让方大都处于弱势，且人数众多。政策允许土地流转的目的正是为了让处于弱势的绝大多数农户获取更多的利益，但如果靠行政干预快速向业主集中，就可能不能保证绝大多数出让方受益，从而背离土地流转的初衷，因而在农业剩余劳动力尚未能大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户、土地大规模兼并、大批农户丧失经营主体地位的现象。

农民是现代农业发展的主体。根据世界发达国家农业现代化的经验，农民专业合作社是最有效的现代农业组织形式，培育农民和农民专业合作组织是推进现代农业发展的必要条件。因此，政府农业支持政策最大的受惠者应该是农户和农民专业合作组织。但是，调查显示，许多地方促进现代农业发展的扶持奖励政策主要以土地流转年限的长短、土地流转面积的大小、资金投入的多少作为评判标准，客观上导致农业支持政策的直接受惠对象主要是工商企业和业主，而大量农民直接受益的程度并不高，使政府的现代农业扶持主体定位出现明显偏差。

基于以上调查分析，我们得出如下基本认识和建议：

第一，土地流转必须坚持保护农民利益。土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。通过土地流转实现适度规模经营对于优化配置土地资源，加快产业结构调整，加速农村劳动力转移，拓宽农民增收渠道，具有重要的现实意义。但同时，中国的城乡一体化是一个艰巨而漫长的过程，土地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存保障的基石，不解决农民转向非农就业的出路，片面强调实行土地规模经营，只会让相当多的农民因失去土地而陷入困境。特别是对于业主流转土地推进过程中可能引发的多种风险更加不容忽视，始终坚持保护农民利益，正确认识和处理好土地规模流转中各方利益主体的关系非常重要。

第二，按土地用途分类制定流转方案。首先，政府出台现代农业支持政策的目的是调节农业生产者的经济行为，加大对农业的投入，加快现代农业发展。目前，我国个体农户仍然是农业生产的主体，根据世界发达国家农业现代化的经验，农民专业合作社是最有效的现代农业组织形式。培育农民和农民专业合作组织是推进现代农业发展的必要条件。因此，政府农业支持政策最大的受惠者应该是农户和农民专业合作组织。但调查显示，许多地方促进现代农业发展的扶持奖励政策主要是依据土地流转年限的长短、土地流转面积的大小、资金投入的多少和是否属于优势产业作为评判标准，导致农业支持政策的直接受惠对象主要是工商企业和业主等，政府的现代农业扶持主体定位偏差。其次，我国是以联产承包为基础的农业生产经营方式，经营主体是一家一户的农民，在人多地少的资源约束情况下，农户的经营规模发展受到限制，与西方发达国家现代农业大规模的生产方式相比有着十分显著的特性，即在小规模的生产经营条件下发展现代农业，因此，要避免过分强调土地流转和规模经营。

第三，通过加快培育农村市场主体增强对流转土地的承接能力。强化政府在土地用途管制中的作用，规范土地管理行为，应用相关的技术手段和法律法规来加强土地监管，能有效的控制土地向各种非农用地的转变。一是明确土地规模经营中各项用地类型的面积、产业主营的方向、土地开发整理的程度、生态建设等内容，相关条件可将其作为土地流转合同的内容之一。二是将区域内的土地按照不同的利用类型进行划分，在相应的区域内进行一定规模的产业经营，并根据实际情况制定较具体的土地利用规划。三是提高违法成本，设立土地流转监管机构，依法监管土地中介组织的活动，搞好土地流转市场的建设与服务，及时查处土地流转和使用中的各种违法行为。

第四，建立有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。为了更好地保护农民利益，应该从多方面注重和建立风险防范机制。一是在土地确权的基础上，制订土地流转的法律法规，建立土地交易市场，确保农民获得土地收益和土地增值。由于目前农用土地的流转相当部分是行政推动，还没有形成能反映市场规律的流转机制，政府确定的土地流转价格也就成了农村土地流转的基本价格。绝大多数土地流转价格制定不科学，多数土地流转只是事先简单作价，随着农村经济发展、土地市场发育和物价波动，土地的远期价值难以准确评估，存在风险折价问题，容易损害农民利益，引发社会矛盾。二是要配套建立土地流转的风险防范措施。如大力发展农业保险制度，降低投资者经营风险，提高其履约能力；设立土地流转风险基金，当经营失败时，风险基金优先用于支付农民的收益损失和土地复耕；建立土地租赁费提前预付和土地复耕担保费制度，确保农民的最低收益不受损失，等等。