缩小城乡收入差距的城镇化战略

[关键词] 城市化模式  城乡收入差距  “中心城镇”战略

 

[作者] 罗必良  教授 博士生导师 华南农业大学经济管理学院  广州 510642

 

 

加快推进城镇化，是我国社会经济发展一项长期的基本战略。城镇化对于促进二三产业发展、增加农民收入、发展县域经济以及扩大内需等，均具有重要的意义。但研究发现，现阶段以偏重大中城市为主要特征的城镇化模式，扩大了城乡收入差距，既与城镇化的初衷相悖，也不符合中央改善国民收入分配公平的政策精神。因此，有必要改变现行大中城市偏向的城市化模式，实施以中心镇为主线的城镇化发展战略，让农民更多地分享城镇化的成果，以此缩小城乡收入差距。

一、现实问题：现行城市化模式扩大了城乡收入差距

现阶段我国居民收入表现为两个重要特点：

一是居民收入在国民收入分配中有不断下降的趋势。（1）居民收入在国民收入中的比重过低（居民收入占GDP的比重由1990年的54.03%下降到2010年的44.03%）；（2）劳动报酬在初次分配中的比重过低（劳动者报酬占GDP的比重由1995年的51.4%下降到2007年的39.7%）；（3）工资收入在生产要素收入中的比重过低（工资收入在生产要素收入中的比重2007年仅占企业运营成本的10%弱）。

二是居民之间的收入差距有不断扩大的趋势。2010年，收入排在前20%的人平均收入和最低的20%相比，两项之比在中国是10.7倍，而在美国是8.4倍，在俄罗斯是4.5倍，在印度是4.9倍，在日本仅为3.4倍

居民在总体分配格局中的弱势，农民在群体分配格局中的不公，都可能引发严重的社会问题。其中，城乡收入差距及其相关问题已经成为社会各界特别是广大农民关注的重大问题，必须引起高度重视。

按照刘易斯二元结构理论，伴随着工业化与城镇化进程，农业劳动力的非农转移将导致农业与工业部门、城市与农村区域的收入差距将逐步缩小，进而使得二元结构向一元结构转变。近年来，我国一直大力推进城镇化进程，1998年中国的人口城市化率为30.4%，2009年达到46.6%。按照常住人口计算，2011年我国的城镇化水平已经达到50%。

问题是，与城镇化进程相伴随的却是城乡收入差距的不断扩大。我国城乡居民的收入比从1978年前的1:2.36扩大到了2009年的1:3.33，如果算上公共服务方面的差距，这个比例将在1:4以上（世界平均水平为2:1）。研究表明，在我国居民收入不平等中，最为突出的是城乡不平等（贡献率占62%），远远甚于区域的不平等（贡献率为20%）。

造成这种现象的原因，在于现阶段城市化战略普遍具有的大城市偏好的特征。或者说，现行的城市化模式更有利于城市的城市化，在城镇化进程中城市比农村更为受益。

二、制度根源：“重城市、轻农村”的大城市偏向

地方政府偏好大中城市的城市化模式的基本特征是：（1）通过占地扩张、廉价土地出让进行招商引资，追求GDP以谋求政绩并扩大税基；（2）通过圈地造城、土地融资来获取“土地财政”并提升政府投资能力；（3）充分利用廉价劳动力来获取比较成本优势，但同时约束外来劳动力的进城迁徙以降低城市化成本。

政府的目标取向是土地城市化，而不是农业人口的城市化——这样就造成在城市化进程中，土地大规模的城市化，而农村人口却没有获得相应规模的城市化（2000—2010年，全国的城市面积扩大了50%，而城市人口只增加了26%），二元结构并没有因为城市化快速推进而消除，反而因为农村人口较少分享城市化发展成果加剧了城乡居民收入差距的扩大。

以全国46个大城市为对象的计量研究表明，前期城市化水平每提高1个百分点，当期城乡收入差距将扩大11个百分点。广东城市化率每增加1个百分点，农民收入将增加2.48个百分点，城镇居民收入将增加2.98个百分点——城乡之间有0.5个点增幅的差异，并且这一差距有扩大的趋势。

各地之所以普遍追求这种城市化模式，与我国对地方政府官员的考核机制以及现行的财政体制密不可分。地方经济增长实绩构成了地方官员政绩考核的重要依据，1994年分税制改革形成的“财权上移”、“事权留置”，使地方政府努力追求预算内财政收入和预算外及非预算资金收入的增加来弥补其财政缺口。追求预算内收入刺激了以“工业园区”为标志的中国工业化的迅速推进，追求预算外收入导致了以“城市经营”为特征的中国城镇化的急剧扩张。

由于招商引资的区域竞争来源于投资环境的比较优势，土地财政的级差收入更依赖于城市化水平，从而进一步推动了地方政府加速圈地发展大中城市（土地城市化），导致城乡收入差距扩大。与此同时，由于农民工的季节性返乡，造成农村住宅用地的非集约化使用与耕地占用。

我们的计量分析表明：（1）土地城市化、城乡收入差距，与财政分权存在着长期稳定关系和长期的直接作用机制；（2）土地城市化与城乡收入差距之间存在着长期稳定关系和长期的直接作用机制；（3）农村住房总面积与城乡收入差距、农村总收入、农村人口存在着长期稳定关系和长期的直接作用机制。

三、政策建议：实施中心镇发展战略缩小城乡收入差距

1、必须推进有利于农民分享城市化成果的城镇化。

虽然大城市在聚集优势资源、辐射带动周边城镇和农村发展等方面具有不可替代的作用，但其吸纳农民工就业的能力越来越弱。

一是大城市的生活成本不断提高。美国美世咨询公司最近网上公布的一份调查显示，北京、上海分别位列全球生活成本前20名、21名（纽约排32位）。生活成本的不断提高，迫使大中城市必须进行产业升级与结构转型，发展高附加值的先进制造业和服务业，这种转型普遍表现出对低素质劳动力的排挤并有不断加剧的趋势。

二是大中城市的劳动力总量趋向饱和、结构性矛盾突出。符合大中城市发展要求的高知识、高技术类劳动力供给不足，而对于技能要求不高的岗位又存在劳动供给过剩。

三是农民工难以有效融入城市社区。由于就业门槛的升高、文化背景的摩擦以及户籍制度的隔离，使数量巨大的进城民工无法有效地融入城市社区，成为摆动在城乡之间的边缘人群。四是大城市的无序扩张带来了“城市病”，大大增加城市社会运行的成本。

2、实施中心镇为主线的城镇化发展战略，缩小城乡收入差距。

以全国308个中小城镇为对象的研究表明，前期的城市化水平每提高1个百分点，当期的城乡收入差距将缩小10个百分点。

因此，现阶段不宜将发展大中城市作为我国城市化的重点甚至唯一的道路模式，应当实施中心镇为主线的城镇化发展战略，让农民更多地分享城市化的成果，以此缩小城乡收入差距。以中心城镇为主线的城镇化道路，应该成为阶段性的战略选择。

中心城镇具有“城市之末、乡村之首”的特点，在城乡统筹背景下是城乡连结的纽带和结合部，对于促进县域经济增长、促进农业产业化、加快农村劳动力转移、带动社会主义新农村建设等具有重要意义。

（1）中心镇是县域经济的增长极核。发展县域经济，是解决地区发展不平衡的重要举措。许多县域农业所占比重较高，地域广阔，不具备全面开发建设的条件，只能走集约发展之路，中心镇恰好构成县域经济的增长极。在中心镇可以发展符合本地资源优势的农产品加工、制造业和第三产业，以及城市产业分工与产业链条延伸的外包基地，以此来带动县域经济的增长。

（2）中心镇是农村劳动力转移的重要渠道。对于农民工而言，相比于大城市，中心镇具有离农村近、文化认同及归属感强、岗位需求匹配度高、工作时间灵活等优势，是农村劳动力转移的重要渠道。大力发展中心镇二三产业，可以促进农村劳动力就地就进转移，减少农民工长途迁徙所带来的一系列问题，并有利于增加农民的收入，缩小城乡收入差距。

（3）中心镇提供了新农村建设的支撑平台。发挥中心镇对周围农村资源集散的作用，为建设新农村提供支撑平台。具体而言，要将中心镇打造成为农产品、农业生产资料集散中心、农业技术推广基地、农民生活服务（医疗、文化）的好去处。

（4）中心镇建设有利于农村土地集约利用。农村居民点过于分散，不利于土地的集约利用，全国农村居民点面积达到1470万hm2，人均占地182m2（国家标准上限是150m2）。1996-2007年，广东农村人口减少了1302万人，居民点用地却增加1.67万hm2，人均用地增加41%（达187.8 m2）。推进中心镇建设，引导农村居民就地集中居住，既能节约农村土地，又为发展中心镇第三产业奠定基础。据对广东的理论值推算：如果村庄土地整理系数为1.47，那么在2030年将节省4.48万公顷的土地；系数为2.47，则将节省宅基地7.52万公顷。吉林在2030年的土地整理系数可达2.08-3.08，节省土地为11.28-16.7万公顷。

3、实施中心镇发展战略的政策建议。

一是加强中心镇发展规划体系建设。从中央到地方，应对中心镇发展的方向、定位、重点做出规定，各级政府制定相应的中心镇发展规划。在省、市规划中应明确重点发展和打造的中心镇名单，增强中心镇发展的目标针对性。中心镇发展规划应与各专项规划相衔接，各专项规划中，应对中心镇的发展予以政策倾斜。

二是加强中心镇发展的财政支持。各级财政应每年安排一定数量的财政资金，专项支持中心镇建设，主要用于基础设施、主导产业、民生工程等方面的建设，为中心镇长远发展提供有力保障。

三是引领中心镇的产业发展。中心镇产业发展，必须结合当地实际，发展与当地自然资源、交通条件、农村劳动力素质相适应的二三产业。在符合环保要求的条件下，主动承接城市及发达地区的产业转移，提高中心镇经济发展的可持续性。

四是引导农村居民向中心镇集中。放开中心镇对农村居民落户的限制，合理引导农村居民进城落户。对于进城落户的农村居民，不必强制要求其放弃土地承包经营权和宅基地使用权。可依据农民自身意愿，由其继续耕作或者流转，以增强农民在中心镇落户的积极性。对已落户城镇的农民，保障其享受同等的市民待遇，同时加强培训，提高其就业技能。