当前农民专业合作社支持政策存在的问题及对策建议
.——基于四川省的调查分析
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2012年06月05日 16:16
【摘 要】：合作社的发展离不开各级部门和地方政府的大力支持，通过对四川省不同类型区域农民专业合作社发展情况的实地考察和分析，本文总结了处于不规范发展阶段的农民专业合作社发展的一些新态势，并针对当前政策支持存在的问题和不足，提出了具有针对性和可操作性的对策建议。
【关键词】：农民专业合作社 基本态势 问题 对策建议
【作 者】：任永昌 厅长 四川省农业厅 四川成都 610041
郭晓鸣 副院长 研究员 四川省社会科学院 四川成都 610072
丁延武 助理研究员 四川省社会科学院区域经济研究所四川成都 610072
大力支持农民专业合作社发展，是提升现代农业发展水平、提高农民组织化程度和促进农民持续稳定增收的重要途径，而合作社的发展离不开各级部门和地方政府的大力支持。为充分了解农民专业合作社发展的基本态势和现有支持政策的运行绩效，我们近期对四川省资阳市乐至县、广元市苍溪县、绵阳市安县等不同类型区域进行了深入调查。
一、四川省农民专业合作社发展的基本态势
当前，四川省农民专业合作社总体上呈现规模扩大和类型多样化的发展格局，根据省农业厅农村合作经济管理总站的最新统计，全省经工商登记的农民专业合作社达到17016个，成员发展到148.4万户，其中：农户成员139.8万个，占成员总数的94.2%；带动农户311.7万户。农民专业合作社的覆盖面和带动面约占全省农户总数的四分之一。在总量不断提高的同时，四川省农民专业合作社也呈现出多样化的发展趋势。从组织主体看，有政府推动型、公司领办型、大户带动型等类型；从合作领域看，有种植业合作社、养殖业合作社、资金互助合作社、土地股份合作社等。调查显示，目前种养殖类合作社仍占主要地位，政府推动型合作社在数量上占比较大，而公司领办型和大户带动型合作社则在运作绩效上占有优势。
整体上四川省农民专业合作社发展仍处在起步阶段，合作社的不规范性在发展初级阶段具有一定的必然性和合理性。但是，随着与现代农业发展结合的日趋紧密和成员异质化趋势的不断增强，传统的经典合作社范式正在被现实逐渐突破，公司加农户的外部契约模式正逐渐内化到合作社之中，使得合作社整体上呈现出一些新的发展态势。
当前，四川省农民专业合作社整体实力强、影响大、作用发挥好的专业合作社还比较少，大量运行不规范的合作社仍然占据主体地位，主要表现在：①在当前相关政府部门追求政绩、急于求成的情况下，涌现了较多的质量较差、名不副实的“空壳合作社”；②“核心社员+联系社员”成为当前合作社发展的主要模式，普通农户构成的联系社员与少数企业、大户等核心社员处于不对等的地位；③合作社内部治理结构不完善，绝大多数合作社没有建立起成员账户制度和财务制度。
但同时调查也发现，这些运行尚不规范的合作社，却在一定程度上有效满足了农户的技术服务、农资采购、产品销售等需求，个别合作社还取得较好的经济效益和社会效益。如苍溪县的万丰农机专业合作社，主要为社员和非社员提供播种、收割等服务，每亩机收作业费150元左右，比当地人工收割水稻每亩成本250元减少了100元，很大程度上缓解了青壮年农民外出务工带来的农村劳动力短缺矛盾。
总体判断，四川省农民专业合作社呈现出显著的初级发展阶段特征，现阶段这种不规范、不成熟的合作社是当前环境条件下的客观选择，有其必然性和合理性，由不规范向规范发展的过渡将会是一个较长的时期，我们既不能拔苗助长跨越其正常发展阶段，更不能因其不规范性而减少或放弃政策支持。
目前，四川省农民专业合作社的发展之所以保持较快态势，与农业产业结构调整优化、农业产业化经营水平提高以及新农村建设具有不可分割的联系。一方面，随着农业产业结构的不断调整，“一村一品”的数量规模持续增长，地方政府积极整合涉农项目资金，集中连片打造现代农业生产基地、产业园区、产业带，农业的规模化、专业化程度不断提高，为农民专业合作社发展孕育了良好的土壤。另一方面，随着大批工商资本的进入和土地承包经营权逐渐向专业农户集中，出于对产品的控制要求，企业和种养大户纷纷支持甚至直接参与合作社的发展。同时，合作社的经营也开始围绕优势特色农业开展技术指导和产业链条延伸，并逐渐成为现代农业发展的有效载体。如，安县永和镇金花村在打造以蔬菜为主导的产业基地时，农户以土地入股方式成立了金花蔬菜专业合作社，并重点开展“农超对接”。目前合作社流转土地面积已经由2007年的83亩增加到如今的1000亩，社员由46户发展到200余户，产值达500万元，带动周边300个农户参与蔬果种植，大幅提高了当地农民的收入。
调研表明，随着外来资本的介入，经典的“一人一票”的合作社发展范式正在被现实突破，特别是股份合作型、公司领办型、大户带动型等合作社纷纷采取了一人一票和按股投票相结合的决策方式。如，安县黄土镇菩提村的养鸡专业合作社，2010年9月由5人集资100多万元发起成立，目前社员220户，但入社的门槛已经达到了3000元/股，虽然截至目前合作社并没有进行分红，但是可以预见该合作社的发展趋势必将按照股份进行后期的分红和投票。
当前，四川省合作社的发展正处于农村产业形势和市场环境具有深远意义的结构变革时期，在外部环境日益资本化、市场化的情况下，农民合作社一开始就面临着合作理念坚持与市场竞争权衡的问题。为了达到这一平衡，经典合作社发展范式必然会被一些新的合作社发展模式替代，可以看到，无论是北美国家的新一代合作社还是我国东部沿海地区的股份制合作社，都代表了农民合作社发展的新的潮流和趋势。对四川而言，不存在统一的一成不变的合作社发展模式，只要是能让农业更具竞争力、能有效代表农民利益的合作社模式就是政府应当大力扶持和推广的模式。
近年来，合作社成员结构及其共同体性质也呈现出深刻的嬗变，经典合作社理论是建立在具有同质性社员横向联合的逻辑前提下的，而合作社成员之间的共识和信任往往源于他们的同质性[1]。然而现实调查显示，“公司+合作社+农户”的农业垂直一体化经营模式使得合作社成员异质性问题日益突出，已成为不可回避的问题。这种成员异质性趋势，主要表现在随着合作社的扩大和复杂，外部非农民成员的不断介入，进一步增加了合作社成员在生产规模、生产技术、产品质量、风险偏好等方面的差异。例如，乐至童家油桃专业合作社多数社员经营规模仅有几亩，而带头人是外来技术人员，其经营规模达到了200多亩；安县黄土镇菩提村养鸡专业合作社5个发起人中有1个属于非农业人口，初期大部分投资来源于该人；苍溪县歧坪镇盐井村的鑫源红心猕猴桃专业合作社，社员145户，产量达500吨，产值700万元，但其本身却是一家龙头企业领办的猕猴桃合作联社的分社之一。
合作社成员异质性越来越表象化、越来越普遍化的趋势，深刻影响着合作社产生和发展中的产权结构、治理结构以及文化取向等，使公司与农户这种外部的契约关系开始逐渐的内部化到合作社之中[2]。大生产者、大股东积极参与合作社的管理和决策，有利于提高合作社的决策效率，但社员异质性明显的合作社也容易被大股东控制，从而导致异化成为代表大股东而非全体社员的合作社。同时，社员向合作社提供什么样的产品、如何定价以及成本和收益的分配等成为越来越难以协调的问题。
二、农民专业合作社支持政策存在的问题与不足
当前，各级部门和地方政府出台的一系列支持合作社发展的政策措施，整体上较好的改善了农民专业合作社的外部环境，提升了合作社的自我发展能力和规范化程度。但在支持政策的实际实施过程中，依然存在着以下亟待改善的问题和不足。
农民专业合作社与农民专业协会在登记机关、法人性质、经营宗旨、收益分配等方面有显著的不同：前者在工商部门登记，属经济法人，能够从事盈利性的经营活动，按惠顾额（或交易量）和成员出资进行收益分配；后者在民政部门登记，属社会团体法人，不得从事盈利性经营活动，也不存在收益分配。与农民专业协会等其他类型的社会组织相比，农民专业合作社在促进农业和农村经济发展以及促农增收方面更具优势，理应成为政策支持的重要对象。但调查发现，不少农户甚至一些部门官员对农民专业合作社的认识还不深入，存在将专业合作社与协会的概念相互混淆的现象，在政策支持上也采取了同等对待的方式，这在较大程度上影响了农民专业合作社的规范发展和政策绩效发挥。
（二）政出多门影响政策绩效发挥
目前，对合作社扶持的力度虽然在不断加大，但因政出多门、多头管理和缺乏必要的指导，使合作社在申请政策支持时无所适从。以省级部门为例，农业厅、畜牧食品局、农工委、财政厅、科协等部门缺乏一个强有力的合作社综合协调和领导机构，对合作社进行服务和管理的体制不顺。各部门分别从自身业务角度出发，制定或出台了一些支持政策或优惠措施，但多数部门对合作社的扶持手段仅停留在资金的拨付上，既未监督扶持资金的使用效果，也较少关注合作社内部制度建设。同时，各部门之间缺少通盘考虑和横向联系，“散沙式”和“分割化”的支持方式缺乏针对性和协调性，使得合作社要么在某一方面重复受惠，政策效益低效，要么在一些薄弱环节得不到有效支持，同样在一定程度上影响了支持政策绩效的发挥。
公平和效率是公共政策的核心价值取向，因此，政府对合作社的支持，关键是要搭建农民专业合作社平等发展的支持平台，重点是要针对合作社发展的薄弱环节加以支持。从这个角度讲，一是支持政策应能够惠及所有的合作社或至少是所有的合作社有获取支持的公平机会；二是对合作社的支持要有一定的针对性，不同类型的合作社支持重点应该有所差异。然而现实情况却并非如此，由于政府支持的规模偏好性和示范偏好性，导致企业主导的规模较大的合作社得到了更多资金的支持，而很多仅需较少启动资金就可运作的由农户组建的小型合作社却往往难以得到支持，仍然属于一种扶大扶强不扶弱的打造典型示范社的支持方式。调查显示，目前基本上每个县只有1—2个成为省级示范社的合作社才能得到省级专项资金的支持，其他类型的合作社都很难得到扶持。此外，在对合作社的支持上缺乏针对性，未能认真分析不同类型的合作社应该支持和急需支持的关键环节，进而相应出台更具针对性的支持政策。
目前，四川省对合作社的政策支持的基本上还停留在两个层面：一是一次性的资金拨付，对纳入省级示范社支持范围的合作社给予30万元的一次性奖励；二是间接性的项目支持，主要是在现代农业产业基地建设和新农村建设项目实施过程中，对合作社的一种倾斜性安排。总体上，这两种合作社支持方式还显得较为单一，既没有发挥财政资金的“杠杆作用”，撬动社会资金的持续投入；也缺乏对合作社支持措施的通盘考虑，诸如以奖代补、技术支持、配套金融政策等各种支持手段不是缺乏就是缺少协调运用。
当前，在合作社政策支持上重创建、轻能力建设的现象较为突出，普遍存在缺乏科学规划，没有人才保障，科学管理跟不上，财务制度不健全等问题。调查发现，无论是公司领办、大户带动的经营较好的合作社，还是农户组建的经营松散的合作社，甚至是一些省级示范社，从理事长到普通社员都没有完全了解合作社发展的主旨和运营机制，对合作社未来的发展思路也都较为模糊，相应的财务制度和社员账本也都没有建立，合作社的运作能力还很弱。然而，恰恰在合作社能力建设方面的支持政策却最为缺乏，这也是导致农民专业合作社发展缓慢、不够规范的重要原因。
调查发现，对农民专业合作社扶持的土地、税收、金融、保险、担保等配套政策要么存在缺位，要么即便有支持政策出台但在现实中却难以操作。如，由于国土部门对建设用地指标的严格控制，场地建设已成为一些水产养殖专业合作社和养猪合作社扩大发展规模所面临的头号难题。新合作社法虽然确立了合作社的法律地位，给予了合作社法人资格，但是由于缺乏相关的抵押担保政策支持，合作社普遍存在贷款难、难贷款的问题。配套政策的普遍缺乏，在很大程度上影响了农民专业合作社的发展和功能的发挥。
三、完善农民专业合作社支持政策的建议
（一）明确政策的支持对象和范围
一是加强对相关部门工作人员、合作社成员等进行合作社基础知识的培训力度，使相关职能部门、社员等正确认识合作社与协会的异同。二是明确合作社支持政策的覆盖范围，建议将内部章程完善、财务管理制度规范、管理决策民主的农民专业合作社作为下一步重点支持的对象，逐步把农民专业合作社真正培育成为发展现代农业的新型主体。
（二）整合部门资源提高政策绩效
《农民专业合作社法》明文规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”。因而建议，一是应依法将农业主管部门（省农业厅等）明确为农民专业合作社的综合协调和领导机构，由其负责协调各职能部门对合作社支持政策的相互衔接。二是将各部门出台的合作社支持政策做到最大限度的整合，并与合作社发展的需求保持最大限度的一致。三是建议各职能部门根据自身业务性质针对合作社的不同环节加以支持，避免不同部门之间政策的相互交叉而导致的政策低效。
（三）建立分类引导的政策机制
对合作社的支持不能采取一刀切的方式，而要针对不同类型的合作社建立分类引导的政策机制。一方面，对于由同质性农户组建的农民专业合作社，重点应加强对其经营能力提升的支持，确保合作社能够为农户提供相应的服务和带来一定的收益，并指导合作社完善管理制度。另一方面，对于公司领办型和大户带动型的合作社，本身具备一定的经营能力，重点应加强对其内部制度建设的支持，确保合作社不被公司和大户控制，维护农民在专业合作社的经济利益和民主权利。
（四）创新政策支持的手段方式
一是提高支持政策的覆盖面，适当降低单个合作社支持的金额，变个别化的支持为普惠式的支持。二是增强支持政策的持续性，变一次性的资金奖励为多年持续性的支持，并根据支持资金的使用效益情况决定支持的重点与方式。三是创新多元化的支持手段，除了财政资金支持之外，在项目建设、土地使用、税收减免、技术指导、人才培养等方面给予更多的支持。四是探索将农业项目下达给有条件的合作社承担实施，在为合作社提供收益机会的同时，带动合作社经营管理能力的提升。五是综合采取以奖代补、直接补助、贷款贴息、参股、担保等多种方式引导社会资金参与支持合作社发展。
（五）加大能力建设的支持力度
重点加强专业合作社的经营管理能力、生产加工能力、营销拓展能力和信息服务能力建设。其一，协助合作社理清发展思路，指导合作社编制发展战略或规划[3]。其二，重点加强对理事长、财务和管理人员的培训，切实解决内部管理不规范的问题。其三，支持合作社自办农产品加工业所需仓储、冷藏、初加工等项目建设。其四，大力支持农民合作社与超市、农资企业等各类市场主体实现产销衔接，提高合作社带动农民开拓市场的能力。其五，支持合作社加强信息化建设，开展标准化生产、品牌化经营，健全农产品质量可追溯体系。
（六）制定出台相应的配套政策
一是出台专门针对合作社的税收政策，解决在税务登记、税务申报、发票领取等方面的困难。二是出台专门针对合作社发展的土地政策，对合作社所需的生产、加工、仓储等建设用地提供必要的支持。三是出台财政性贷款担保公司为合作社提供贷款担保的政策，制定支持合作社开展信用合作和互助保险的政策措施。四是探索出台专业合作联合社发展的支持政策，引导合作社之间开展联合与合作，增强服务功能和经营能力。
参考文献：
[1]徐旭初.合作社文化:概念、图景与思考[J].中国合作经济评论,2010(01).
[2]张晓山.农民专业合作社的发展趋势探析[J].管理世界,2009(05).
[3]郭晓鸣、甘庭宇、徐薇等.农民合作经济组织:特征、问题与政策建议[J]. 学习论坛,2009(08).