利用信访窗口资源 建设和谐社会

利用信访窗口资源  建设和谐社会

            黄泽勇

内容摘要：信访是反映社会是否和谐的窗口，通过信访渠道，国家、政府可以清楚地看出社会中存在的问题和矛盾，以建设和谐社会为目标，有针对性的采取改革和治理措施，健全和改革信访制度，革弊兴利，建设和谐社会、法治国家。

关键词：信访；和谐社会；改革；

一、信访是反映社会不和谐的窗口

从理论上说：“不平则鸣”。信访是鸣，鸣是因为有了不平之事，信访所反映出来的事情多数是社会中存在的问题，是社会有机体中出现的病痛，是健康肌体出现的伤疤。如果没有令人痛苦的问题，没有不满意事件，信访人不会放下工作，抛开家庭，吃苦受累，车马劳顿地去上访，这是人之常情。中国科学院国情中心研究员康晓光说：“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京（上访）”。因此，信访是社会是否和谐的体温计，信访事件越多，特别是群体上访事件多，表明这个社会越不和谐。一个和谐的社会是鸣得少的社会，是需要鸣的人和事都比较少的社会。受传统“和”文化浸染下的子民而半公民的人们更加珍惜和感谢来之不易的太平社会，无事不会去信访告状。以上访为例：农民是最喜欢算账的，他们首先要计算自己如果上访的厉害得失，进行成本与收益的比较，收益小于或者仅仅是等于成本，一般是不会上访的，至少，期待利益（可能利益）应该远大于成本，普通的农民才有上访的动力和积极性。由此可见，上访本身就是一种不幸，一种处于弱势地位的人的无奈的选择，一种迫不得已而采取的维权方式，一种前途渺茫的救济之路。除了有少数个别人精神偏执，或者在信访中获得某些利益（包括已经获得了一些利益的情况）而不厌其烦的屡次以上访为业，用信访谋生的事件之外，大多数上访者都是一群受害者。以佘祥林冤案为例，当年佘祥林蒙冤入狱后，其母亲等家人执意要求上访，为佘祥林鸣冤叫屈，首先他们就感觉到上访要遭遇到巨大的压力，一个家庭与国家的数个执法机关抗争，其难度是可想而知的，重压之下，佘家选择团结起来，共同抗争。上访前，全家人达成一个基本的协议，郑重承诺，立下字句：为佘祥林事情而上访，家人如果为此而遭受任何压力、打击、磨难，全家人谁也不许埋怨指责对方。由此可以看出普通老百姓对待信访，特别是上访事件，压力巨大，困难重重，他们一般不会轻易上访。

事实上，信访所反映出来的情况表现了我们社会积累的问题之严重，信访所反映的问题多数是严重的侵权事件，是社会关注的热点问题、难点问题、焦点问题，值得政府、政党积极关心，下大力气解决。从表一可以看出来，上访所反映的主要是哪些问题：

（表一）^[1]您上访主要是反映什么问题？（单位%）：

注：答卷者为进京上访的农民，人数为632名，单位为%。从上表可以看出，信访中的主要内容也是社会的热点问题，干部违法乱纪、乱收费和基层民主秩序混乱是改革中矛盾最大、问题最严重的领域，也是引起群众量多的区域。土地征用、拆迁、补偿，是利益纠纷集中的地方，地方政府常常不规范操作过分损害失地农民的利益，特别容易激化矛盾，激怒失地农民上访。而社会生活中的其他领域，利益纷争比较少，冲突就相对缓活一些。其他领导同志和学者们了解到群众上访所反映的也主要是这些问题。“群众反映问题的焦点：企业改制、“三农”问题、涉法涉诉问题、城镇拆迁安置、干部作风不正和违法乱纪、基层改革、环境污染、企业军转干部要求待遇问题。”^[2]中纪委副书记张惠新说：“一些群众越级集体上访迟迟得不到解决的背后，往往存在着腐败问题，具有一定的规律性。这些腐败包括：党员干部以权谋私、侵害群众利益、领导干部失职失察等。”信访是社会的一扇窗口，他集中而突出地反映了这个社会中积聚的矛盾和冲突，从内容、数量、质量等几个方面比较全面地凸现出社会问题。从窗口中，可以看出执政党执政行为中的弱点和阴暗面，看出国家走向宪政之路上的艰辛和摇摆，看出民族经济快速进步的同时，也堆积了如山的严重的社会问题。有问题的、有冤屈的人都自发地走信访渠道以寻求帮助，要求救济，以伸张正义。

改革和变迁迅速发展的中国社会，信访事件多而猛是正常的，符合事物发生、发展、解决的基本规律。中国改革的对象、领域多而涉及面广阔，各个利益群体对社会资源的需求多而复杂，不同群体对社会资源分配的认识和需求差异巨大，矛盾集中而突出的发生，通过信访渠道集中反映出来，信访制度真实而全面的体现了复杂而广阔的现实社会生活。社会本身也应该有一个观察和认识的渠道，特别是政府需要，这样的渠道权威和具体，才不至于使国家高层机器变成聋子和瞎子。社会影响大的事件越来越多，信访数量与日俱增，“据统计,2004年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1373 6万件(人)次，比上年增长13 4%，是持续上升的第12年”^[3]。

对待信访事情本身也导致了一些社会问题，中央政府愈来愈严格要求地方政府依法行政，公正执法，化解矛盾，缓活冲突。有的地方政府及其工作部门，不是从解决信访提出的问题出发化解矛盾，而是直接采取措施限制信访，打击、防堵信访人员、以至于“劫访”。解决信访问题的行政行为本身又造成了严重的社会问题。不但没有解决信访问题，而且激化矛盾，造成新的社会问题。

（表二）您到北京来上访的目的主要有？（单位%）

注：答卷者为进京上访的农民，人数为632名，单位为%。

信访反映出来的问题得不到解决，信访本身又成了社会的严重问题。通过信访能够解决的社会矛盾是少数，信访机构本身没有直接解决问题、化解冲突的能力，信访制度改革前，信访部门有且主要只有接待来访者，被动的听其倾诉的能力，2005年，信访制度进行了改革，加强了信访部门的权威，但信访部门直接解决问题的能力还是比较弱，权威不够高，与解决信访及其信访问题需要的权力权威仍然不相称。况且，传统色彩浓厚的信访制度无法取代法治化的如司法最终解决原则的救济权利方式。信访制度本身是一个备受争议的制度，特别是它的发展方向。信访制度制造的社会矛盾亦不在少数，例如：自2003年10月以来在北京“上访村”广为流传的一份署名为“全体上访人”的《上访人员上议书》就写道：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。从笔者调查情况来看，上述所列的情况在一定程度上是存在的，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”），阻止其进入上级党政机关已是公开的秘密，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害的手段可谓是触目惊心，令人发指。表三说明，有55．4%的农民认为因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走，有50．4%的农民认为其因上访而被关押或拘留，有53．6%的农民认为因上访被干部指使黑社会的人打击报复。上访人与有关政府部门的矛盾和冲突已经很严重了。

（表三）您因上访有没有受到下列打击报复：（单位%）

注：答卷者为进京上访的农民，人数为632名，单位为%。

    表三中有有近半数的农民进京上访的主要目的是“政府打击、拘捕领头上访的农民”。说明少数地方党政机关对信访者进行打击和政治迫害导致了十分严重的政治后果。例如，地方政府劫访越厉害，上访人为减少打击或政治迫害的风险并引起高层的重视，信访人越发有效的动员各方力量，增加集体行动，坚持维权抗争。2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次，分别比上年上升41%和44．8%。其中，50人以上的集体访批次和人次，分别比上年上升33．3%和39%；单批集体访人数最多的达到800多人。有时会产生更为激烈的抗争活动，如一份进京上访人员的《到天安门广场集会、游行、示威的申请书》中称：“监（鉴）于以辽宁接（截、劫）访团为代表的地方驻京工作人员，长期以来在国家各接访口，主要在国家信访局群众来访接待室门前，层层设卡，围堵拦截上访群众，多次、经常推搡、殴打上访群众，打伤、打残、打死、非法逮捕、关押、拘禁上访群众”，“提请批准在中华人民共和国首都北京天安门广场举行集会、游行、示威”。2003年12月12日，还发生来自29个省份的600多名上访人在天安门集会的案例。压制信访，要产生更多政治激进主义者中并会迅速繁殖。一位因经济合同纠纷而上访遭受打击的信访者，印制传单声称“中国共产党当前的极端的政治腐败，没有资格继续成为中国人民的领导核心！没有资格独霸国家政权！”，标题是《中国共产党的极端政治腐败》。表四中被调查者的53．6%认为要“做点让干部们害怕的事”，87．3%的表示要“跟贪官污吏拼个鱼死网破”，信访而问题得不到解决已经大大的激化了社会矛盾。

（表四）您对上访的效果不满意，打算怎么办？（单位%

 (注：答卷者为进京上访的农民，人数为632名，单位为%。

       二、构建和谐社会是我国现阶段的主要奋斗目标

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件。要按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果；更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。”胡锦涛总书记提出六个方面的标准： 民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，这些内涵已经不但是社会主义事业的发展方向，而且是社会矛盾的最终解决的方法，还包含了构建社会和民族健康生活的价值体系。马克思在《共产党宣言》中明确指出：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”马克思关于自由人联合体和人的全面自由发展的表述，都是我国发展的终极目标模式。现在，党提出“构建社会主义和谐社会”就是要把马克思的科学论述逐步变成现实，它完全符合人类历史发展规律的要求，是我党的又一个重大理论创新。和谐的最高境界是“中和”，传统文化认为应该走“中庸之道”。中庸不是平均，而是要取得事物之间的平衡、均衡，要不偏不倚。对现阶段我国的发展而言，就是要人与人之间要共同发展，共同致富；个人与社会、集体、国家要相应的照顾，安得其所；人与自然更要注重可持续发展。社会不同的阶层要遵守共同的“游戏规则”，在古代是“礼”。即“礼之用，和为贵，先王之道期为美”，“礼”是和谐的支点。要和谐，还必须让事物有一定的空间，容许它保持各自的差异性，容许有“不同”。“和而不同”，才是和谐。“既有统一的意志，又有个人的心情舒畅”。孔子说：“君子和而不同，小人同而不和。”（《论语·子路》）又说：“君子矜而不争，群而不党。” “社会主义和谐社会”的提法是与经济发展并重的全面建设的小康社会。“和谐”是党在新时期的发展和奋斗目标，“促进人与自然的和谐”，使“社会更加和谐”，“努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”，“巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”，“推动多种力量和谐并存，保持国际社会的稳定”。实现人与自然的和谐、人与人的和谐、人与社会的和谐，全面建设小康社会。古人云：“为政之道，以厚民为本；治国之道，必先富民。”党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定，则明确提出要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。”这是“巩固党执政的社会基础，实现党执政的历史任务的必然要求。”

三、充分利用信访窗口资源，观察和认识

社会矛盾，化解危机，建设和谐社会。

“作为极富中国特色的“政治参与”与“权利救济”渠道的信访制度在经历了五十多年的运行之后,已逐渐疲态毕现,信访制度的改革也不可避免。”^[4]应该怎样对待信访问题，是对国家、政府智慧的考验，主要有两种观点：一种是改革并且加强信访制度，大多数专家、信访人和信访部门领导都持此种意见；一种是取消信访制度，以中国社会科学院的于建嵘博士为代表。取消信访制度是从纯粹的建设理想的法治国家的理论出发，详细论证后得出的结论。但是，“当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子仍掉。”笔者同意左卫民教授的观点：“在（我国目前）可预见的将来取消（最高法院）的信访制度是不现实的。”^[5]我国的信访制度本身也是具有中国传统、中国特色的体现公民权利、表达公民意见的宪政设计。西方的法治发展道路表明：比较完善的西方的法治化进路，自有公民表达意见、感情和思想的方法和渠道，形成了西方式公民权利束，主要有：（比较完善而充分尊重公民意见的）选举和被选举权、权力分立对权力特别是对公权力的制约和限制，极大的有效的保护公民的权利和自由，游行、示威、出版等更大的自由活动空间更可以全面地保护公民基本权利的实现。我国可以完善并强化信访制度以作为公民的一项基本权利，把信访制度设计成国家、政府观察、思考社会矛盾的窗口。具体采用以下制度来建设和完善我国的信访制度：

（一）、用国家和政府的各种权威，解决信访中反映出来的矛盾。信访热点、难点是社会矛盾的风向标，显示了我们国家在发展中遇到的困难和百姓的疾苦，国家就应该定期及时地清理社会问题，还社会清平和公道。

通过信访这扇门，国家、政府就能够更加清楚、透彻地了解到公民们，特别是涉及具体纠纷的特殊人群们的痛苦和烦恼；观察到社会风气中的民意和民心；认识到国家治理中的弱点和危机；看出国家民主法治化发展之路的曲折和艰辛。国家有关部门专门针对信访中涉及到的问题进行专门而特别的研究后有针对性地出台政策、开展活动、查处相关责任人、整顿党风等。

（二）逐步改革和完善信访机制，加强其彻底解决社会问题的能力。“信访制度的建立和长期存在实质上是对政府问责制尚未完备的现实的补偿。”^[6]信访机构应该有两个主要的功能：一是督促解决部分本辖区发生的信访问题，二是为本级党委、政府、人大、司法机关解决信访中的热点、难点、焦点问题提供基础信息和决策参考。因此，政府和国家对待信访所反映的社会问题，不能简单用要求下级政府和机关不出现信访事件，特别是要求一定不要出现恶性的群体信访事件来处理信访问题，那种把问题处理推给下级部门和政府的做法是失策的，事实证明也是失败的，不符合事情解决和发展的基本规律。如果，换一个思路来看待和解决信访造成的问题和信访本身，应该可以获得更大的利益和更显著的效果。出现了比较严重的群体性的信访事件，基本可以看到是有关部门、政府的决策和施政存在严重问题，他们应该负担一定的社会和政治责任，而信访事件多，说明各级政府工作有失误，或者是工作中犯了严重错误，造成了严重的社会问题。通过信访等渠道反映了出来，如果要求本级政府自行处理，他们就会不但不承担责任，反而利用手中权力再次胡乱造成社会矛盾，甚至把处理信访事件作为政绩，事情就更加复杂和颠倒了。现在，上级政府和人民的权力机关把信访作为窗口，可以看出下级政府和部门决策和施政的缺陷和不足，以此判断和考察有关部门和人员的工作能力和服务意识等，更可以发现大量的腐败和乱政行为，及时的清除违纪事件而净化社会，纯洁干部队伍，廉洁政府行为。

（三）、对重大突出的信访问题进行专项清理整顿，同时加强党风、政风建设。例如：土地买卖、拆迁、国有资产处理等信访中的矛盾集中发生区，同时，也是党员干部“沦陷”的重灾区，对影响国家、民族发展的吏治腐败问题，国家必须以“壮士断腕”的决心破釜沉舟地强化整顿，集中时间和精力清理、整顿比较混乱的干部出事高发区，信访反映出来的线索和现象是国家吏治整顿的突破口。

（四）、杜甫说：写诗“工夫在诗外”．“信访制度是中国特有的一种人权救济方式”^[7]彻底解决信访矛盾需要国家进一步加强和完善法治建设，加强司法独立，强化司法权威以形成司法最终化解社会矛盾的机制，“信访的出路：逐步强化用法治方式解决社会矛盾，加强法治机构解决信访提出的社会问题的功能，同时淡化信访制度的作用”^[8]。信访制度是我国历史传统中的“清官”牧民机制的延续，通过部分爱民如子的清官的直接的权力行为服务和恩惠于民众。权力行使过程直接但少受约束，长官意志迅速传达而形成行政权威，解决问题的数量有限而机制生命力不强。我国最终走向依法治国之路，要求具有完善而权威的矛盾化解渠道（如权威而独立的司法终审制度），以保障公民权利，国家部门权力划分相对独立而相互制约，政府行为更加规范、廉洁、公正，则社会冲突少，人民生活愉快、安居乐业，国家发达，社会和谐。

注释：

[1] 表一、二、三、四见于建嵘：中国信访制度批判————2004年12月2日于在北京大学的演讲，［Ｊ］，中国改革，２００5（２），２6．

[2] 李廷豪、李炳华、李显：越级、重复上访原因及对策浅析，［Ｊ］，决策探索，2005（6），59.

[3] 王学军诠释《信访条例》，[J]，今日中国论坛，２００５（５），５8.

[4] 李剑：制度互补与制度替代———政治参与视野下的人大与信访，[J]，云南行政学院学报，2005（4），20.

[5] 左卫民、何永军：政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究，四川大学学报，２００５（1），111.

[6] 胡训珉：信访改革路径的理性选择[J]，社会观察，2005（3），17.

[7] 骆晶晶：我国信访制度初探［Ｊ］，中共山西省委党校学报，2005（8），７３.

[8] 柴 琳、黄泽勇：反思信访困境，分解信访功能，建设法治国家，[]，理论与改革，2006（4），138.

作者：黄泽勇，四川省社会科学院法学研究所助理研究员，法学硕士。

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