反思信访困境 分解信访功能 建设法治国家

                                         黄泽勇

[内容摘要]本文首先分析信访制度的历史、现状与困境，指出：政府对信访制度暂时的改革是应急之策，不符合建设法治国家的发展方向。长远一点的办法是利用法治国家的相关机构承担相应的社会功能，化解信访危机，建设法治国家。

[关键词]信访困境；信访功能；法治国家；

信访从起源、逐渐发展成熟，到形成一个反映社会问题的现象，信访机构成为政府的一个常设机构，是传统社会治理模式必然形成的结果。为解决“信访洪峰”难题，仔细分析信访制度的功能，在新的社会治理模式中寻找相应的替代其功能的机构，以逐渐取代信访制度，可以解决信访及其相关的社会问题。

在传统社会中，统治者以黎民百姓的再生父母自居，他们治理一方土地，担心处于中间环节的管理者不关心、爱护老百姓；担心不能如实掌握基层实际管理、生活现状；担心政策执行走样；最高统治者就希望直接掌握社会真实面貌并在适当的时候行使最终裁决社会争端的权力。长此以往，老百姓不断反映冤情和不满的信访制度逐渐形成了。建国后，高层领导担心政策传递的迟滞和扭曲，制度化的信访，开始被纳入到党的组织网络之中，被当成了党和人民政府加强与人民联系的一种方法、结合整党建党及其它工作（如“整顿官僚主义作风”），传达政策的方法。1951年5月16日，毛泽东做了《必须重视人民的通信》的批示，指出:“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”。1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。1963年9月20日，中共中央、国务院联合发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访还可以起到调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业的作用^[1]。后来，改革开放初期，为解决历次政治运动造成的灾难性后果，发生了一次大的信访潮。二十多年后，转型社会中，社会矛盾严重积聚，利益调整更加多元化，新的信访洪峰来临。虽然实际上通过信访渠道获得救济的实际可能性已经很小，但许多信访者仍然不断上访，他们的主要目的是向上级政府报警、求助和向下级政府施加压力。

面对汹涌而来的信访潮，政府、学界不得不高度重视这个广泛波及社会的现象，关注令人头疼的信访问题，寻求改革信访的有效途径。要求加大信访立法的呼声很高，中国科学院国情中心研究员康晓光指出：如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但是，如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全指出,“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法、改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。”^[2]政府更加重视信访机构，修改信访法规，逐渐加大信访机构处理信访事件的权力。国务院2005年1月17日颁布，5月1日生效的《信访条例》第六条：县级以上人民政府应当设立信访工作机构；具体负责信访工作。县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；（三）协调处理重要信访事项；（四）督促检查信访事项的处理等。授予了信访机关对信访事项的交办权和督办权，曾经是“传声筒”的信访机关变成了一个“实权单位”。因此，信访部门要有更多的如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，行政问责制与信访结合起来共同发挥信访部门的真实作用^[3]。

面对信访大潮，地方政府还主动建立信访工作抓督查督办落实机制。重视信访案件办理的效率和质量。湖南省株洲县政府督查室、县信访办将接访案件及时交办有关单位落实解决，要求 10个工作日内回复，否则由县政府督查室、县信访办签发督办函，提出具体整改意见；下发督办函后，要求7个工作日内回复，超过7日仍未回复的，给予通报批评；对通报批评后仍未办理的，县政府督查室报请县委、县政府追究有关领导和责任人的责任。

2005年５月１日，新修订的国家《信访条例》正式实施后，全国各地相继举行大规模的领导接访的行为。全国公安机关从５月１８日开始到９月底，敞开大门，由各级公安机关的主要负责同志特别是一把手，在公开场所面对面接待信访群众，集中处理群众信访问题。这次全国范围内集中处理群众信访问题的目标是“人人受到局长接待，件件得到依法处理”。成都市今年还建立和推行了《成都市公安局信访首办责任制实施细则》、《成都市公安局信访听证暂行办法》等制度，努力探索新时期做好公安信访工作的新渠道、新做法，力争从源头上减少涉法涉诉上访问题的产生，真正做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。在5月18日成都市接待信访群众活动首日，成都市公安局长共接待群众信访５７０余件、接待群众１４００余人，其中属于公安机关管辖受理的４００余件。四川省各地公安机关同样开始了公安一把手接待群众信访活动。截止2005年年底，运动式的解决信访问题的活动取得初步成效，全国各地几乎都取得了最近几年信访量逐年攀升后的首次回落。巨量的信访案件正好表明社会中存在太多的矛盾和冲突，运动式的接访无法化解社会矛盾，接访了并不表明能够比较妥善的处理信访案件，反倒是说明但地方政府的信访压力更大，信访量大规模减少的希望很渺茫，对怎样解决信访案件及信访制度探求发展得正如火如荼。

信访问题一直困扰着各级政府，信访案件迅速地增长，解决信访问题、信访制度的各方说法长期见诸报端，笔者首先来分析信访制度对现存秩序造成的冲击主要反映在哪几个方面：

第一、信访内容庞杂，无法设置一个国家的机构来完全解决当事人提出的问题，设置解决信访问题的机构也只能是做出程序性办理，特别是对上访问题，信访机构更是无能为力。级别低、权限小、隶属于政府、人大、司法机构的信访部门无法协调指挥。导致现存的中国的信访体制，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，机构庞杂繁多，归口不一。信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的领导协调能力十分有限，缺乏制约力。信访机构的主要功能是把信访问题象皮球一样踢给各个具体职权部门解决。中国的宪政制度是“一府两院”，还有党委领导，导致设置具体部门统一管理信访问题的机构不现实。没有任何法定监督权力，各级信访部门对信访案件实行层层转办，最后大部分是由转办变为不办，导致了信访问题不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。而群众在北京四处上访后，问题并不能真正得到解决，导致群众对中央权威信任减弱。

第二、信访制度的运行和结果威胁和冲击法治建设目标，特别是消解司法权威。信访中的最主要的需要解决的是上访人的问题，上访者把信访当成了最后一条救济渠道，往往把司法救济也忽视了。如果当事人忽视法律程序，专注于通过信访来维护自己的权益，争取自己的权益维护最大化，是情有可原的；如果这种导向使国家机关，特别是国家的解决纠纷的注意力偏向了寻求非法治化解决机制的寻找，则事实上造成对发展法治国家的一种误导。李昌平在接受《国际先驱导报》采访时说：“农民上访的增多，是对‘依法治国’的一个讽刺。”^[4]于建嵘也强调:“这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果,是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。”^[5]信访救济渠道给上访者的导向是人们寻求非法治化解决纠纷的渠道似乎是可行的。一群来自东北的上访者在接受调查时说，这是他们第三次进京上访，为了要求赔偿他们在医院看病时因输血导致的致命感染。“他们说，他们也觉得上访没多大希望，就是信访部门再重视，当地法院不立案他们也没有办法。但是，前两天他们听说在有关部门领导的督促下，解决了一批和他们相似的上访户的问题，所以，他们再一次满怀希望来上访了！”一位负责这项调查工作的负责人说，“现在，一些信访者就像是撞大运一样，都希望自己是最幸运的那一个。当听到有人因领导批示而解决了问题时，所有的人便又都充满了希望。但通过调查统计发现，实际上通过上访解决的问题只有 ２‰。”^[4]国家信访的救济功能的不断强化本身是司法救济不力造成的，反过来，信访机制不断强化又抵消或者部分抵消使国家司法救济功能完善、发展的努力。

第三、信访制度及其解决是一个充满了悖论和矛盾的现象。信访制度本身无法对各种各样的社会问题做出回答，解决信访人提出的问题还是需要地方政府努力。面对信访难题和上级的压力，部分地方政府采用了“赎买”和“压制”两方面手法。“一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，而是要保证信访渠道的畅通:另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。许多省市县都把减少各种类型的上访数量作为衡量官员‘保一方平安’的一个政绩指标,甚至作为考核官员‘一票否决’的内容。”^[6]新《信访条例》将信访工作绩效考核纳入公务员考核体系。因此，行政主体在处理信访中所优先考虑的是旨在让行政相对人尽快息诉。“各级信访工作领导责任制和责任追究制”条款的主要目的是要求各级地方政府不能造成新的社会矛盾，激化冲突，影响社会安定。但实际的效果却是导致地方政府采取压制的办法，封住上访人的口了事。不但没有化解老矛盾，反而有新问题出现了。“花钱买太平”、“摆平就是水平”等很可能成为信访工作的实际考核目标，其它各种变相的解决问题的方式亦有极大的增长空间^[7]。无法解决信访问题时，政府限制、阻止信访行为成了政策发展的必然选择。《信访条例》等法规规定：对违规举行集体上访、造堵、打横幅、呼口号等过激方式群体性上访人士给予行政处罚，并且是比较严厉的不分上访内容就处罚。问题在于：不通过实质审查，只通过形式审查就对上访行为给予限制、处理。这种规制方式的正义性何在？上访人本身有冤屈，^[8]通过不泄的努力，都很难找回正义，冤屈未申，倒自身先陷入囹圄。武断的限制上访人的上访行为，不违背宪法精神吗？“赎买”和“压制”的方法，都不能解决根本问题，导致人们不断地追问信访制度的意义何在？不断地寻找开启解决信访难题的新密码。

第四、不断出现地方政府打压信访人的事件，而国家对此没有任何办法，这对法治建设形成实实在在的冲击。据国家信访局统计，从 ２００３ 年以来，中央和国家机关受理群众信访量上升４６％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。为了破除信访体系中各级政府官僚作风，中央政府出台了对群体性信访和恶性信访事件的处理机制。根据一些地方政府建立的“各级信访工作领导责任制和责任追究制”的要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。实事求是地说，这种信访处罚机制在一定程度上有助于问题的解决，但是，在“问责”的压力之下，一些地方政府把对信访工作的重视走向了另一个极端，他们采取违规甚至违法的手段抑制上访。２００５年春节过后，记者来到国务院办公厅信访办、全国人大常委会信访办门前，在这些单位的不远处停满了外地的警车。当记者问及他们停靠在这里的原因时，车上的工作人员毫不掩饰地说，他们分别来自辽宁、河南、河北、山西和山东，“目的就是接访，配合中央信访部门的工作”。这种“接访”的背后是各级地方政府的重重政绩压力，而对上访者来说伤害是极大的。老上访者告诉新上访者：“上访的时候，在进入信访局时不要多说话，让那些接访的听出了地方口音，就连登记机会也没有了！”^[8]这些压访事件，是国家治理中出现的大量的非法治化方向发展的现象，折射出信访制度已经扭曲了，非改革不可。

信访的出路：逐步强化用法治方式解决社会矛盾，加强法治机构解决信访提出的社会问题的功能，同时淡化信访制度的作用。

信访由收集和传达老百姓民意的秘书角色，现在变成了老百姓最后的一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。信访功能错位带来的直接后果有两个:一是信访机构承受了太大的社会责任;另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解。这两个后果都不是我们所希望看到的。而贸然取消信访制度，^[9]并不能够自然的使国家的司法机构发挥更大、更公正的救济功能。有可能产生的一个比较严重的后果是：国家既没有了信访救济渠道，人们也怀疑司法救济的可能性，社会矛盾又不会自然消解，那么，大量的社会矛盾郁积在社会中，基层管理机构更有可能更加肆无忌惮的损害老百姓的利益，大量堆积的社会矛盾既无法化解，又没有渠道宣泄，更有膨胀扩大的趋势，最终可能损害国家的稳定，这是构建和谐社会的今天的大忌讳。“当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子扔掉。” 在社会转轨的今天，比较稳妥可行的处理方式是逐渐弱化老的处理纠纷的方式——信访，逐渐强化化解社会矛盾的新方法——司法解决。中国政法大学副教授应星认为，从严格的法治角度讲，这种将权利救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上、扬人治抑法治的上访制度，是法治的“敌人”；但对于偏重程序正义的法律救济来说，信访救济又是一种替代性纠纷解决方式，对于某些在当地投告无门的上访者来说是一个可能的出路，对于被司法不公困扰的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。因此，信访又是法治的“朋友”。^[3]要解决信访问题，首先分析信访制度的基本功能，再看有没有法治国家的相应机关可以承担其功能。信访制度有四个基本的功能：窗口、宣泄、监督、救济功能。信访的窗口功能是指信访是反映社会是否和谐的窗口，通过信访渠道，国家、政府可以清楚地看出社会中存在的问题和矛盾；上级国家机关可以了解到底层老百姓的现实处境；上级政府机关可以看到下级政府及其职能机关的行政效果，是否存在比较严重的扭曲行政的现象等。信访的宣泄功能是指受到管理或者不公平待遇的人可以通过信访渠道发泄自己不满；作为国家中的一员，通过信访可以反映自己对国家管理、政策制定的要求；在社会变革比较剧烈的年代，通过信访反映底层百姓承受的社会压力等。信访的监督功能是指通过信访制度，上级国家机关（包括最高国家权利机关）可以了解到下级国家政府的行政行为是否适当；是否准确的贯彻上级政府的政策和国家的法律；是否有官员乱行政，滥用职权，制造麻烦等现象存在。权力制约和监督是公权力行使中的永恒的逻辑，即使在传统的封建社会中，封建帝王对百姓的管理权和统治权也不可能直接行使，帝王要寻找代理人，就是那些处于中间级别的大小官员，他们在代替皇帝而实实在在地行使着对百姓的管理和统治权。现在，地方政府接受中央政府领导，地方政府和中央政府之间大概可以比做代理关系，上级要花费很多时间和精力来监督代理人（地方官员），这需要成本。而中央政府如果采取部分直接听取老百姓的声音的形式，可以部分的直接了解到地方官员们的行为，观察和了解到地方官员们是否在忠实的履行职责，一心一意地维护被代理人（国家）的权益，是否有谋私和枉法的现象存在等^[10]并且，中间层次过多的地方官员，执行上面的政策总可能有些偏差，高层也有必要看到他们的政策贯彻的实际效果。在老百姓权利意识逐渐觉醒的大背景下，司法救济的渠道不畅，矛盾的社会化就势不可挡，上访量就急增加，这是信访制度的救济功能。它是指那些社会矛盾解决中的受害者寻求公正、公平的一个渠道；通过信访，感受到不公正待遇的人反映自己的冤屈；上级政府可以纠正下级政府及其行政管理人员的不适当的行政行为；还可以发现下级政府及其行政人员的不法行为并进行处理、纠正；通过信访，纠正地方政府及其管理人员的违法行为，以维护信访人的合法权益。

信访制度的这些功能，在法治国家都有相应的渠道和制度保障选民的合法权益。“只有公民通过政治参与来表达自己对社会财富和价值分配的意愿和选择,政府由此也才能在社会中获得连续性的信息来源。”^[11]法治国家相应的功能发生作用，可以部分地逐渐代替信访制度的窗口、宣泄、救济、监督等功能，弱化直至取消信访制度。法治国家强调选举制度，通过公开、竞争选举，被选举人基本可以比较全面地代表选举人的意愿和意志，通过选举的代表们制定法律，代表们本身就是代表所有被选举人的意志的，他们在议会中怎么表达意志，表达什么样的意志等都受到选民们的关注和了解，就基本不需要信访的窗口功能了；法治国家有比较完善的游行、示威制度，对政府等不满意的人，可以通过法定的游行、示威渠道发泄自己的怨气；国家权力机关之间互相监督，权力相互制约，防止部分国家机关为非作歹；通过有高度权威的司法审判制度，来裁决社会纠纷，救济当事人的权利。北京大学法学院教授陈瑞华认为：中国的司法救济体系目前非常薄弱、滞后，使得司法机关不仅不能吸纳、解决矛盾，甚至把大量地方性的、部门性的，并且大多数都是很小的争端推向社会，推向党政部门，推出本地，导致大量的群众到省城、北京上访。^[3]比较完善的法治国家，基本不需要完善系统的信访制度。原因是：“以权力制约权力”是法治国家的最基本的理论基础，就是利用不同的国家机关、相互制约，防止个别国家机关滥用职权。分权式的法治国家基本不需要反映基层老百姓声音的信访制度，或者，有了规范的其他制约权力的方式，则信访制度的窗口、宣泄、救济功能可以通过其他渠道实现了。因此，信访的功能就完全被其他制度有效的代替了，信访没有了生成的土壤，信访制度消失了。如果强化信访制度，完善并促进其更进一步的发挥作用，为其创造条件，不断的为其添砖加瓦，则与建设法治国家是背道而驰了。但“信访制度的改革只是政治体制改革整体规划中的一小部分，作为局部的改革必须得到全局的支持和呼应。”^[12]取消信访的制度功能，最终需要法治国家大的政治体制改革来实现。我们国家从传统的封建意识比较强的国家发展到现代法治国家，需要国家机构功能的转换。二者功能的转换是一个此消彼涨的过程。但制度发展有一个惯性，原有的制度很不容易退出历史舞台，新制度生成有巨大的阻力。如果，国家在制度建设中，不断的强化原有制度，则相应的新制度生成就有巨大的困难。在推进法治建设的今天，我们的任务就是促进信访制度的消失。这需要时间，需要法学工作者不懈的努力。

[1] 李　剑.制度互补与制度替代——政治参与视野下的人大与信访[J]，云南行政学院学报，2005（4）21.

[2] 转引自：傅颖，王莉.刍议信访制度改革及其价值取向——以新旧《信访条例》比较为视角[J]，江西行政学院学报，2005，（7），36.

[3] 参见网页www.jcfyzz.com27.

[4] 李广深，贾国勇.2005年，关注在京上访者[J]，检察风云，２００５（７），20.

[5] 于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].中国农村研究网(ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃｃｒｓ.Ｏｒｇ.ｃｎ)。2005-01-22.

[6] 应星.特殊行政救济的信访救济[Ｊ].法学研究,2004,(3):61.

[7] 见成都市司法局参与处理的几起信访案件，政府没有责任，为平息事端，最终不得不出血.

[8] 从 １９９３年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续 １２个年头。“当前来京群众信访反映的问题中，８０％ 以上是有道理的，还有８０％以上是通过各级党委、政府的努力是可以在基层得到解决的”。国家信访局局长周占顺认为，“地方政府没有提供应有的帮助是导致来京上访人数增多的重要原因”。参见注释[4].

[9] 学者于建嵘是呼吁取消信访制度的代表.

[10] 雍正皇帝施行的秘密奏折制度就具有监督地方官员的功能.

[11] [美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[Ｍ] 北京:生活·读书·新知 三联书店,1989，33.

[12] 汤啸天.以善治为标准改革我国信访制度[J]，理论前沿，2005，（13），32.

作者简介：                           

黄泽勇：四川省社会科学院法学研究所助理研究员，法学硕士。

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