吴翔研究员的专著《基层政府编外用人治理研究》出版
周小军
2020年07月08日 11:14
陈井安
川报观察
一部全面梳理基层政府编外用人问题的开创性佳作
川报观察 2019-11-18 10:55
陈井安｜文
编外用人是中国政府长期存在的一个历史现象，在县乡基层政府尤甚。基层政府的编外用人起源于最早形态的国家对基层社会管理和治理的需要，甫一出现，就从未中断，它走过了先秦时期的奴隶社会时期，走过了漫长的封建社会时期，走过了战乱纷飞、政局变幻莫测的二十世纪上半叶并延续至今。特别是改革开放以来，随着经济社会的持续发展和治理要求的不断提升，在编制资源受到严格限制的情况下，基层政府普遍采取编外用人的形式以满足各项工作开展中人力资源的需要。大量的社会管理、公共服务事项都经由包括编外人员在内的基层政府工作人员去完成，他们成为了与人民利益息息相关的、直接与人民互动的、面对人民代表政府的人——“街头官僚”，由于他们具有不可能被裁撤掉的自由裁量权，在其“执行工作时是没有多少支持和指导的,只能根据自己的经验、技能、专长及价值观来进行判断与决策。 ”加之自身业务素质的原因和工作业绩的要求，不可避免地在工作中出现粗糙、急躁等情况，特别是那些代表基层政府规范公共秩序、协助行使执法权的编外人员普遍在执法过程中态度横蛮、手段粗暴，在人人都是自媒体的时代，经由丰富的媒体手段的渲染、传播，不可避免地在社会上造成了极大的负面轰动。这其中，以“城管打人”最具代表性。这些打人的城管，几乎无一例外地都是编外人员。由于这些人没有正式的编制，全都是基层政府由于城市管理工作的需要，通过简化的程序甚至是没有任何程序从社会上自行招聘的，也可以随着工作的不需要被随时解聘，因此，老百姓和媒体把他们形象地称之为“政府临时工”。
基层政府使用的“临时工”数量随着基层治理范围的扩展、治理要求的提升而不断增加膨胀。在财政资金紧张，税收分配机制不健全的改革开放初期，基层政府需要自己想办法养活这些临时人员，由此导致了基层政府的乱收费，乱摊派现象时有发生，人民群众对此怨声载道。新世纪以来，随着财政制度的完善，特别是转移支付向基层的倾斜以及收支两条线制度的实施，乱收费、乱摊派现象得到了有力地遏制，但服务型政府的建设、社会管理事务的不断增加导致了执行性特征鲜明的基层政府任务不断、事务频繁，在人员编制严格限制的情况下，这些由基层自行招聘使用的编外人员不但没有减少的迹象，反而还呈现出增加的趋势，但毕竟基层能够支配的财政资金有限，付给编外人员的劳动报酬也就不可能高，当然更谈不上完善这些人员的劳动保障措施和社会保障了。他们的收入、劳动保障、职位晋升、工作环境都和同处一个屋檐下的在编职工存在着极大的差异，但许多工作却需要这些人去完成，特别是一些编制内人员不愿意去干的苦活、累活几乎都是由这些编外人员去完成。在基层政府编外人员乱作为受到社会关注和谴责的同时，他们不大安逸甚至是恶劣的工作环境以及低下的收入状况引起了媒体的普遍关注和社会舆论的普遍同情。特别是近年来，随着信息传递的网络化、即时化、互动化发展，基层政府的编外用人问题受到越来越多的关注。
那么，何为编外用人？基层政府为何要在编制外使用人员？我国历史上的基层政府编外用人的情况如何？基层政府的编外用人的现状如何？他们可以分为哪些类型？分布在哪些地区、哪些部门？基层政府的编外用人能否有效杜绝，抑或只能规范治理？又应该如何治理？吴翔的这本著作《基层政府编外用人治理研究》对这些问题进行了逐一的分析和梳理。该书一共24万字，除绪论外，全书一共分为14章，于2018年8月由四川大学出版社出版发行。细读该书，十分明显地感受到这是一部不可多得的研究基层政府编外用人问题的学术佳作。总体来看，全书具有以下几个特点：
对基层政府编外用人治理的研究系统、严谨
编外用人问题不仅仅只是在基层政府存在，也在各级各类政府组织中存在；不仅仅是现代基层政府需要面对的问题，也是令历朝历代各级政府特别是基层政府头痛的问题。当然，编外是相对于编内而言，有编制，才会有超出编制范围的编外人员，正是基于编制管理制度的存在以及由此衍生出来的人员使用上的矛盾和问题，才会产生编外用人这一问题。基于这样的写作思路，作者在谋篇布局中，首先用一章的内容对中国特色的编制管理制度进行了较为系统化的梳理，再用一章的内容对基层政府编外用人的历史源流进行了系统的梳理。通过开篇这两章的内容，让读者对我国的编制管理制度和编外用人问题从总体上有一个清晰的了解。在此基础上，从第三章开始，作者将关注的重点转向现实，首先对当前基层政府编外用人的现状进行了梳理，然后，对产生编外用人的原因进行分析，对基层政府使用编外用人的利和弊进行分析，对基层政府编外用人的治理思路进行分析，最后用八个章节的大幅篇章分别从编制管理现代化、政府治理变革、编外用人制度变革、相关制度创新、人事制度改革深化、监督体制机制改革、治理动力机制、行政文化等方面对如何有效治理基层政府用人问题进行了系统化的探讨。这样的写作逻辑既体现了作者对所要研究问题的历史深度，也体现了作者对所要研究问题的现实关注，凸显了对问题研究的系统性和严谨性。
行文流畅、观点新颖、联系现实
行文流畅、观点新颖、思路清晰是这部著作的一大特色。从行文上来看，作者充分考虑到了阅读者范围的多层次性、广泛性和阅读过程的愉悦性，尽量做到将深奥的学术理论用通俗的语言表述，特别是对编制管理制度和编外用人做法的历史源流的梳理，作者既做到了表述的准确可靠，又做到了到表达的通俗易懂，大大增加了学术著作的可读性。在愉悦的阅读过程中，读者可以发现许多新颖的观点。如作者在第五章中不仅对各种时政性文章中经常谈论的基层政府编外用人的弊端进行了全面具体的分析，而且认为基层政府的编外用人也并非如古人和今人所抨击的那样百弊而无一利。在中国特色现代编制管理制度体系由于种种原因没有得以健全之前，它至少可以弥补现行编制管理制度的用人缺陷，发挥基层政府人员使用上的鲶鱼效应，从整体上提升基层政府的行政效率，同时对以强执行性为主要特征、各种社会问题集中突出的基层政府而言，还可以起到矛盾缓冲带的作用。这样的观点绝非为基层政府编外用人的存在找理由，而是基于学理分析上的理论创新。又如，面对学术界普遍存在的编制管理制度过时论、抛弃论的观点，作者并没有人云亦云，也主张抛弃现有的编制管理制度和方法，转而主张按照西方国家采取的财政预算控制政府人员结构规模的观点。而是基于对中国政治组织架构、国家结构形式、政治传统文化的深入全面分析得出我国的编制管理制度有其存在的合理性和必要性。取消编制管理制度，仿效西方国家的预算财政控制人员模式在我国不可行。特别是在分析编制管理制度下基层政府为何不能够杜绝编外用人现象时，作者创造性的提出了“目标替代”的理论分析框架，并根据国土面积、国民人口数量、族群种类等三大主要指标提出了国家治理难度的分析模式，作者运用这一框架和模式较好地说明了为何中国的编制管理制度和编外用人体系并行不悖。这样的学术分析无疑是新颖的，是对卡尔.波普尔所谓的世界3——客观知识世界的一种增量型贡献。
除开新颖的观点，作者还理论联系实际，注重关照中国的现实。在前期大量实证调研的基础上，作者对当前中国县乡两级基层政府的编外用人情况，包括编外用人的数量、编外人员分布的区域和部门、编外用人的四种类型以及各地对编外用人的规范化治理的努力探索等都进行了精确的总结概括。这样的总结概括无疑增加了文章的可信度和阅读性。
著作体现了作者强烈的学术担当、理论勇气和责任意识
无论是从政治学、行政学、管理学还是相关的其他学科的角度来看，还是从政府治理的需求来看，对中国特色的编制管理制度和编外用人研究都是一个紧迫而现实的问题。从微观上来说，它可以帮助相关实务部门深化相关制度建设、完善相应的政策措施，避免在不同的政策措施之间来回摇摆，从而真正构建起中国特色的政府用人体系。从宏观上来看，实践中政府用人体系的制度化、法治化，以及相关理论建设的深入也能够促进中国政府治理体系和治理能力现代化，坚定我们的制度自信，使中国特色社会主义制度的优越性和生命力更加彰显。
但遗憾的是，迄今为止，学术界对于编制管理及编外用人的研究还基本上处于一片空白，这一研究领域被学者们有意无意地忽略掉了，特别是对于编外用人的研究更是罕有学术工作者涉足。出现这一局面的原因很多，但不管什么原因，最终的结局都是一样。那就是：相关决策部门和管理部门在面对这一问题的时候，缺乏正确理论指导和观念支撑，其管理工作和制度建设长期裹足不前。在缺乏学术大咖的“巨人肩膀”支撑的情况下，作者选取编外用人量最大、情况最为复杂、矛盾最为突出的基层政府作为研究的突破点，对编外用人这一领域进行开拓性研究，这样的理论勇气和学术担当无疑是值得肯定的。
作者历时经年完成这一著作，也许最终呈现在读者面前的成果不见得尽善尽美，还有继续深化研究的空间和学理提升空间，但这样的研究，不得不说体现了作者作为一名学术工作者强烈的责任意识、学术担当和理论勇气。这种敢于担当、勇于钻研的精神对于一名学术工作者来说是难能可贵的。经邦有术，持之以理。2019年10月28日至31日，中国共产党中央委员会第四次全体会议在北京召开，会议审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，她具有多方面的显著优势，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。着力构建中国特色的编制管理制度和政府人力资源使用体系，加强对基层政府编外用人的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，扬优势、补短板、强弱项，通过健全和完善的制度提升治理效能，是当前和今后一段时期编制管理部门和基层政府推进治理体系和治理能力现代化建设的重要内容之一。
在这一宏观背景下，《基层政府编外用人治理研究》的出版发行正当其时，它的出现不仅能够引起我们对中国特色编制管理制度和基层政府编外用人治理的系统性认识，而且必然引起我们对于如何优化健全中国特色的编制管理制度，如何深化完善对基层政府编外用人的有效治理，更加深入的思考。
（作者系省社科院党委副书记、研究员）
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