从党政关系视角上看地方党委书记兼地方人大常委会主任模式

     当前的重要问题是，在坚持党政职能分开的原则下，地方党委书记兼任同级地方人大常委会主任的模式是否值得进一步研究。本文作者在两年多前曾就此发表过看法，当时被有的人批评为“负面意见”而加以贬斥，但近年来有些地方的党委书记已不再兼任人大常委会主任，说明这一模式并不是固定不变的，不同意见可以探讨，不宜以“正面”、“负面”加以区隔。故本文作者对这一问题重申个人见解，供探讨参考。

     党政职能分开，是邓小平政治体制改革和政治发展理论的重要观点和原则，它集中体现为对政治权力的合理配置、规范运作和有效制约，因而是正确处理和协调党政关系的重要机制度化，也是社会主义民主政治制度建设中需要重视的问题。这个问题的正确认识和解决，关系到提高党的领导水平和执政能力，关系到人大制度的坚持和完善。

     过去几年来，在改革和完善党的领导方式和执政方式过程中，很多地方党委书记兼任了同级地方人大常委会主任。近期有资料显示，全国31个省、直辖市、自治区中，已有23个省、自治区是由该地党委书记兼任人大主任，占总数的74。1%。现在，省级以下的各级地方也都实行了这种模式。

     为了推动社会主义民主政治的发展，人大常委会主任在党内的地位问题倍受关注，在1993年以前，地方人大常委会主任一般不在地方党委中任职，只列席地方党委会。1993年以后，情况有了改变，不少地方省委书记退下来，安排到人大任常委会主任。但由于地方人大常委会主任在党委领导班子中职位不高，一般仅为常委或委员，而地方政府的主要领导人则为副书记，党内职务高于地方人大常委会主任，这不但不利于把党委的有关决定和精神带到人大及其常委会，也影响到地方人大作为地方权力机关应有的地位和作用。1998年，中组部发文要求省级人大常委会主任尽量安排党委书记兼任，从而形成了党委领导人大在组织人事安排上的主流格局。这项制度设计的主观意图在于提高党委领导人大工作的效率，提高人大的地位，但实践中存在不少问题。

      第一，在我国国家政治生活中，地方人大及其常委会的实际地位和它应有的法律地位并不相称，提高由地方人大本身经法定程序选举产生的常委会主任在同级地方党委中的职位，有利于改变这一状况。但由党委书记直接兼任同级人大常委会主任，人大的地位没有得到提高，反而受到削弱，产生各种矛盾：其一，本来党委、人大、政府、政协四位一体，构成了我国地方政治体系的完整格局，发挥着缺一不可的整体政治优势。党委书记取代人大主任，形成了人大自身领导人的角色缺位，四大班子领导人在公众面前出现时少了人大一位。其二，我国人大职权是通过会议行使的，人大常委会实行集体行权、集体负责制，以少数服从多数原则决定，不同于政府的行政首长负责制。兼任人大常委会主任的党委书记自身工作已够繁忙，往往无暇兼顾人大工作，一般由一位人大常委会副主任主持工作，但他与其他副主任职位是平等的，且不在党委中任委员或常委，起不到人大主任应有的作用，实际上降低了人大的地位。其三，在实际运作上，过去人大常委会对职权范围内的事项可依法自主决定，而现在则要起草报告、形成文字后，提交到党委由并不太熟悉人大业务的党委秘书班子操作，再由身兼人大主任的书记拍板定案，从而增加了工作流程，降低了工作效率。其四，过去长期以来，党委和人大常委都是党领导下的工作班子，各在其位，各司其职，现在，由党委和人大常委两套工作班子共同操作人大职权内的任务，使人大常委工作班子实际上变成了党委下的下属机构。

      第二，我国的政治体制结构中，既有党的领导形式，也有国家政权组织形式，党政职能应分开，不能以党代政，也不能以政代党，以避免党政不分，权力过分集中。按照宪法和法律的规定，我国地方人大享有的广泛职权可归纳为“四权”，即重大事务决定权、部分立法权、人事任免权、对“一府两院”的监督权。如何落实这“四权”是解决党政职能不分、理顺党委和人大关系的关键，也是人大工作长期探索的热点问题。一般说“党政不分”，是指党委和政府（行政机关）职权不分，其实最重要的是党委和人大职权不分，党委的职权取代了人大的职权。由党委书记直接兼任人大常委会主任，更加剧了这种局面，使党委过多的、不适当的包揽了人大的政务。比如，人大行使人事任免权，是它的一项重要的法定职权，党委只负责向它推荐国家机关重要干部。人大对党委推荐的干部人选，可以依法同意，也可以依法否决，这几年各地否决副省长等各级领导干部人选的事已屡见不鲜。为控制这种现象发生，由党委书记兼任人大主任，能起到相当大的作用，但必然使权力更加集中于党委书记，人大依法享有的职权落空，不利于推动民主政治和政治文明建设的发展。

      第三，监督制度不健全，是我国现行政治体制的缺陷，也是腐败现象滋生蔓延、屡禁不止的一个重要原因。强化人大的监督权，是完善监督制度的重要方面。党委既要加强对人大工作的领导，保证人大及其常委会依法履行国家权力机关的职能，又要接受人大的法律监督。党委书记兼任人大常委会主任，一身两任，形同于自己监督自己，混淆了监督主体和监督客体的关系，妨碍现有的监督规章制度的贯彻落实，不利于进一步完善监督制度，使人大不能对党委，特别是党委一把手实施有效的监督和制约，腐败现象因而难以有效地遏制。