地方政府职能定位的新思考

地方政府职能是指地方政府在一定时期内根据国家、社会和本地区实际发展的需要而承担的职责和功能,它反映了地方政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。一般而言,政府职能是政府宏观行政环境的产物,受宏观行政环境的影响和制约,地方政府概莫能外。因此,我们要明确当今地方政府的职能定位,首先必须弄清楚影响地方政府进行职能定位的宏观背景。

当今世界全球化趋势加强,中国已于2001年底加入ＷＴＯ,成为ＷＴＯ的正式成员国,不少专家认为中国加入ＷＴＯ面临最大挑战和巨大压力的不是企业而是政府,因为,ＷＴＯ规则不是直接规范企业经营,而是对成员国政府管理经济和贸易的行为进行规范,它要求成员国政府管理经济的方式以及具体的行政职能要加以转变以适应世贸组织的相关规则。当年我国对外经济贸易部部长石广生代表中国在加入世界贸易组织协议书上一共签署了23个文件,这23个文件就有21个是约束政府行为的,虽然石广生部长是代表中国中央政府与世贸组织签字,但世贸组织对我国中央政府的相关约束最终会落实和分解到各级地方政府头上。迄今为止,世贸组织每年都要对我国对“入世”的相关承诺进行年度评估。因此,当今我国各级地方政府在进行职能定位时不能不考虑这一宏观背景。

当前我国社会处于转型时期,整个社会正处于一种从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会的转变时期,社会主义市场经济体制虽已初步建立但尚未完善,在社会转型过程中存在着一定的震荡。比如社会转型中人们普遍存在的过渡性心理失衡、国企改革中存量和增量资产的分配和处置的不公、城市化过程中农民的土地征用问题,等等,由此而造成的社会问题及社会震荡均需各级政府出面加以解决和协调。社会转型期的这一复杂的社会状况是我国各级政府在进行职能定位时必须考虑的一个因素。

从人均ＧＤＰ、人类发展指标、现代化程度等一系列衡量国家实力的指标来看,我国在世界上均处于较为落后的地位,这决定了我国在现代化过程中是一个后起追赶型的发展中国家。就国内状况而言,我国东中西部在这些指标上的差距也比较大,整个中西部地区明显落后于东部地区。那么作为落后国家、落后地区如何在现代化的进程中追赶乃至超越先发国家、先发地区呢?东南亚新兴工业化国家在工业化、现代化过程中的这种政府强力介入及主导社会和经济的发展模式是值得我们在进行政府职能定位时学习和参考的。也就是说,在我国当

今的经济和社会的转型及发展过程中,如果没有政府这个社会中拥有最多资源、最多信息和手段的最大组织的介入,而是任由市场和社会的自然演化和发展,那么,就绝不可能缩短甚至跨越经济和社会发展中的某些震荡和过渡时期,要做到追赶先发国家、先发地区就只能是痴人说梦、纸上谈兵。当然,无可厚非的是,我们在主张政府对经济及社会转型和发展介入的同时,必须防止权力的滥用、理性的扩张和狂妄,但决不能因噎废食。

从2003年起,我国新一轮政府机构改革开始从上到下全面实施。这一轮机构改革与建国以来的前几次机构改革相比较而言,一个重要的特点就在于将机构改革的重心放在了职能调整和体制创新上,通过政府职能的调整而不是单纯的机构或人员精简使政府在市场经济条件下发挥最有效的作用。推动这一轮改革的国务院总理温家宝认为:“政府职能问题是政府管理的核心问题。推进政府管理创新,关键是进一步转变政府职能……,继续推进政府职能转变仍然是当前和今后一个时期政府管理创新的中心任务。”中央政府率先进行的机构改革以及

温家宝等政府首脑对政府职能转变的重视和他们的一系列讲话,对地方政府推进政府职能转变、深化机构改革具有借鉴、指导和指示作用。

基于以上的背景分析,我们不难得出我国当今地方政府的职能应当定位在弥补市场缺陷,引导市场经济体制的建立和完善,着重进行公共管理和公共服务,以满足社会各阶层、各方面的公共需求。地方政府的这一职能定位表明我国当今各级地方政府应由传统的全能型、管理型政府向有限型、服务型政府转化,政府不应该再对企业的微观经济行为进行直接的干预,只能是利用政策、制度进行引导,同时政府应从盈利性、竞争性的微观经济领域中撤出。这样,我们才能真正实现政企分开,使企业成为独立的市场主体,使市场在资源配置中发挥基础性的调节作用。同时,这也有利于防止我国的政治精英和经济精英的相互结合、勾结致使我国的市场经济成为“坏的市场经济”(吴敬琏语)以及政府失效,政府成为道格拉斯·诺斯所说的“与其说它是一个公众利益服务机构,还不如说它的性质更像黑手党。”而实际上,也正是由于我国各级政府的积极介入和引导,才使得我国在经济转制和社会转型的过程中避免了前苏联式的全面崩溃,也使得我国在经过二十多年的发展后,将处于同一起跑线的近邻印度远远地甩在了后面。根据以上对地方政府职能的定位及分析,可以将地方政府的职能进一步分解为以下两类:

引导性职能。这一类职能是指我国从市场不完备状态向完备状态转换过程中、社会从传统状态向现代状态转换过程中,地方政府应当承担的培育和发展市场经济、公民社会组织以引导经济和社会转型的职能。具体而言包括以下各项职能:(1)建立健全和维护市场体制、市场秩序,培育各类地方市场和市场主体。(2)制定和实施各项产业政策以及区域发展政策,改善地区产业结构,充分发挥本地区的比较经济优势。(3)培育本地新的经济增长点,提升本地区的经济竞争力。(4)培育和发展社会中介组织及各种民间机构,培养社会的自治能力,为公民社会的建立、政府的进一步职能转换及机构精简和简政放权创造条件。

在完备的市场经济环境中政府应当具备的一系列以公共管理和公共服务为重点的职能。具体而言包括以下各项职能:(1)遵守和执行国家的相关法律法规,尤其要自觉遵守世贸组织的有关规则和行为准则。(2)制定并监督执行有关本地区经济和社会发展的计划和地方性法规及政策。在制定这些地方性法规和政策时,既要注意自觉遵从国家和世贸组织的相关规定,同时也要坚决抵制和摈弃地方保护主义,从而使这些地方性制度和政策能够对本地的经济和社会发展起到一种积极的促进作用。(3)开展公共基础设施建设,增加就业,保护环境,提供包括教科文卫体在内的公共产品和公共服务。(4)建立健全社会保障制度,形成社会保障、社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等相互结合的较为完善的社会保障体系。(5)保障司法公正,维护社会治安。(6)调节本辖区城乡之间、区域之间、行业之间、阶层之间的收入差距,将收入差距控制在合理的范围内以维护社会的稳定与和谐。(7)对本辖区内的国有资产、国有企业进行监督和管理。

　 各级地方政府的层次级别不同、辖区内的资源结构不同、社会经济的发展阶段不同,其职能定位也应表现出一定的差别。

从行政层级上看,省级政府的职能主要是加强经济和社会的宏观管理,制定出适合本地实际情况的方针政策,加强对本地区域经济工作的引导和协调,调节本辖区内地区发展的不平衡,促进少数民族地区的经济和社会的发展。城市政府则应着力转“变对各类企业特别是国有企业的管理,在政企分开、培育和发展市场体系、搞好国有资产管理以及市政管理和社区自治上下足功夫。县级政府主要负责执行性事务和具体的行政管理工作,其行政职能的重点应是加强对农业和农村工作的领导,引导发展乡镇企业和农村经济,促进村民自治和基层民主向良性的方向发展。而处于我国行政级别最基层的乡镇政府,其行政职能主要应是加强基层政权建设和基层民主政治建设和经济建设,应着重于基层具体事务的管理和服务工作,特别应完善农业社会化服务体系,大力发展农村需要的各种服务机构,推进我国社会主义新农村建设。从

地域资源结构上看,我国地域辽阔,不同地方的资源结构有着较大的差异,资源不同往往会导致产业结构的不同。我国有许多城市是在当地特有的资源基础上建立起来的,如一些著名的石油城、煤城、瓷都、旅游城等等。这就要求当地政府的行政职能在内容和侧重上要有所不同,这样才能真正促进本地经济和社会的发展。

从经济和社会的发展阶段来看,我国人口众多、幅员辽阔,不同地区在经济、社会的发展程度上存在着巨大的差异,胡鞍钢将中国这种地区发展的差异和不平衡形象称之为“一个中国四个世界”。这种差异和不平衡就要求各级地方政府在进行职能定位时必须考虑本地的经济、社会的实际发展情况。比如,处于“第一世界”的北京、上海、深圳等高收入发达地区的政府职能定位,就应该与处于“第四世界”的西部少数民族地区和边远地区的政府职能定位有着明显的差别。如果将发达地区的政府职能及其运作模式搬到西部不发达地区,毫无疑问是一种形而上学的、机械的做法,最终结果必然是淮南的橘淮北为枳,走向失败。

德国哲学家莱布尼茨曾经说过“世界上没有两片完全相同的树叶”,如果将这句哲理深刻的话运用到地方政府行政职能的定位上,那就是必须根据各地方政府行政层级的高低、管辖区域的大小、人口的多少、经济和社会的不同发育程度、资源和产业结构的差异等各个方面的不同情况综合考虑来厘定地方政府职能。只有这样,各地方政府对自身职能的定位才真正能够对当地的经济和社会发展起到促进作用。