我国公民政治参与的历史、现状和对策
宋扬
2007年11月02日 17:41
摘要：有序的政治参与是实现和发展社会主义民主的有效途径，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程。文章回顾了我国公民政治参与的发展历程，分析了目前存在的主要问题，并在此基础上提出了发展与完善我国公民政治参与的对策。
关键词： 政治参与 历史 现状 对策
党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”“扩大公民有序的政治参与”，为实现和发展社会主义民主提供了一条有效的途径，是建设社会主义政治文明的重要内容。
一、我国公民政治参与的历史
政治参与（Political Participation）又称参与政治，是现代民主理论的一个重要概念，指公民通过合法的途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。[1]政治参与最初集中在西方发达国家的公民选举方面，其指导原则是，凡生活受到某项决策影响的人，都应该参与到这项决策的制定过程。一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高。
我国社会主义制度的建立，为实现人民当家作主和扩大公民有序地参与政治提供了政治制度方面的保证。但这并不意味着我们一劳永逸地解决了实现社会主义民主的所有问题。伴随着新中国政治发展的曲折历程，政治参与的发展历程极为坎坷,大致可以划分为三个阶段。
第一阶段，从新中国成立到“文化大革命”爆发前，在政治、经济、文化上采取了一系列措施，初步建立了以人民当家作主为核心的社会主义公民政治参与体系。
一是确立了人民民主专政的国家政权，使政治参与的主体最大限度地扩展到全体人民。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”“国家权力属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府，各级人民代表大会由人民用普选的方法产生之。”1954年颁布的中华人民共和国第一部宪法，重申了这一国家性质。
二是采取了一系列发展经济的措施，奠定了公民政治参与的经济基础。建国之初，党和政府对经济基础进行了改造，没收了帝国主义和官僚资本，在解放区进行了上地改革。接着又对农业、手工业、资本主义工商业进行了社会主义改造，建立起了劳动人民共同占有生产资料的社会主义经济制度。这样就从经济基础上废除了剥削阶级少数人掌握国家政治权力的土壤，为广大人民参与政治奠定了基石。
三是发展新型文化教育事业，培育公民政治参与的意识和素质。新中国成立后，为了培养公民的政治参与技能和意识，提高公民的整体科学文化素质，进行了教育改革，将教育大门向广大工农群众打开，并扩大吸收工农子弟入学;创建工农速成中学、工农干部文化补习班和技术进修班，通过开辟这类特殊途径来提高工农干部的教育水平;大力开展扫盲运动；发展和改革高等教育[2]。通过采取这些措施，初步培育起了公民的政治责任感和政治认同感，激发了公民政治参与的愿望和要求，增强了公民政治参与的内动力。
四是创建了一系列有利于政治参与发展的政治制度并扎实地推进了政治参与的实践。从1950年起，全国各地陆续建立民主政府，筹备召开各界人民代表会议。1953年，中国举行了历史上第一次全国性的公民选举，参加投票的选民共有2.78亿，占登记选民总数的85.88%，共选出基层人大代表566.9万人。与此同时，还进行了新宪法的起草工作[3]。除民主政权的建设外，民主制度也获得健康发展。1954年第一届全国人民代表大会召开后，政治协商会议仍作为民主协商机关被保留了下来，并得到充实和完善，成为社会各阶层民主参与的最为重要的渠道。此外，对群众组织和公民团体的存在及其在政治参与方面的作用也从制度上给予了肯定。正是这些卓有成效的工作，尽管建国之初国内阶级斗争的局势还很不平静，但社会上的民主空气却是相当浓厚。
政治参与的建设在中国毕竟是一件开创性的事业，加之又是在传统因素和现实问题交织的复杂情况下开始其政治参与建设的，这就决定了这一发展必定是艰难曲折的。从50年代中期以后，政治参与逐渐走上了一条畸形发展的道路。
第二阶段，从“文化大革命”爆发到十一届三中全会前，由于“左”倾思潮的泛滥，民主生活遭到严重破坏，公民的政治参与受到严重挫折。
一是政治运动取代了制度建设，造成了大量非程序性参与的发生。建国初期所制定的有关政治民主和政治参与的制度，大多数还停留在原则上和口号上，而没有把它具体化为可以操作的形式。当时发生的对“大鸣、大放、大辩论、大字报”的滥用以及疯狂“打、砸、抢、抄、抓”，就是在失去法律约束的情况下搞群众运动所造成的恶果。当时许多事情不是靠程序、靠制度而是靠群众运动去解决。毛泽东曾一度认为，法律是死的条文，是谁也不怕的，只要大字报一贴，群众一批判，会上一斗争，比什么法律都有效。因而在一个时期内，发扬民主和搞群众运动几乎是同一词。这种非程序性政治，使建国后党和国家在民主政治建设方面的成果很难保存下来，往往是刚刚建立了某种制度、设立了某种程序，运动一来，冲刷一空，一切又从头开始。
二是体制的弊端，使中国的政治参与缺乏内在的动力。高度集权的政治体制，使政治权力高度地集中于党组织手中，中国的一些政治参与形式和参与渠道如人民代表大会的参与和群众组织参与，往往只具有形式上的意义，而不具备实际的效能。在纵向上政治权力高度集中于党中央，这就意味着中国政治生活高层化，政治决策大部分是高层做出的，这对普通公民了解决策过程就存在着层次上的障碍，基层难以发挥主动性，在一定程度上降低了公民政治参与的积极性。当时中国的经济体制实行的是一种典型的公有制经济和中央集权的计划经济体制，这种体制对政治参与带来了两个负面影响。一是使中国的政治参与发展缺乏内在的动力。人们参与政治基本的出发点是通过影响和推动政治决策来达到某种利益追求。拉斯韦尔曾指出：“各种政治运动的生命来自倾注在公众目的上的私人感情。”[4]这种利益越贴近，人们对它的追求就越强烈。而在事实上，在“文化大革命”的一段时期内，把个人利益和国家利益对立起来，认为强调个人利益就是自私自利，就是对国家和集体利益的破坏。由于这些和大多数人物质利益和个人利益贴近的需求被遏制了，公民政治参与的内动力也就严重缺乏了。二是公民失去了正常的政治参与的主动性和积极性。在当时由于政府主动承担着全社会物质分配功能，中国的经济体制就带有相当大的政治色彩，社会上形成了层层依附的关系，甚至衣着穿戴这类问题都被纳入政治范围，成为政治问题，受到国家行政力量的调节。这样，公民便失去了政治参与的热情。虽然在当时人们被鼓励参与政治和关心国家大事，这种政治参与表面上是轰轰烈烈的，但在大多数公民的内心深处却是对政治生活日益冷漠和疏远。
第三阶段，党的十一届三中全会至今，中国加强了民主法制建设，从政治、经济、文化等方面进行了一系列改革，使公民政治参与进入到一个全新的发展阶段。
二、我国公民政治参与的现状
随着经济政治体制改革的不断深入和发展，我国在经济、政治、文化、社会等各个领域都发生了深刻的变化，公民政治参与也呈现出新的变化。
一是政治参与的社会基础日趋扩大，公民的参与热情普遍提高，但从总体上看，我国公民的政治参与水平仍然较低，公民普遍缺乏民主意识。中共十一届三中全会后，放弃了“以阶级斗争为纲”的政策，使在过去因各种原因被宣布为阶级敌人因而被取消政治参与权利的人重新获得了这一权利。1979年初，农村中的地富分子被摘掉帽子。1983年，全部“四类分子”也被摘掉帽子。这些举措，意味着困扰中国政治参与发展多年的“惟成分论”被最终摒弃了。据统计，从1978年底至1987年3月，全国各级公、检、法部门共平反、纠正“文化大革命”时期造成的冤、假、错案110多万起[5]。以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革，打破了传统的社会利益结构，社会结构在较大程度上由原先以政治分层为主的社会转变为以经济分层为主的社会，形成不同的阶层。不同的利益群体具有相对独立的政治经济利益，尤其是新生的利益群体，他们在争取、实现和维护自身利益的过程中已经较为充分地认识到政治在社会利益分配和人们利益实现中的权威性地位，激发了政治参与热情，“迫切希望将自己的意志输入政治系统”[6]。与此同时，公民民主、法治意识、参与技能的缺乏，又严重制约着政治参与水平及功效。一部分公民虽然有较高的参与愿望，但却不知道作为一个公民在政治生活中有什么权利和义务，也不知道如何去参与和怎样才能实现有效参与；由于对清官的思维依赖，还有一部分公民往往把自己当作国家和政治的附属物，意识不到自己是国家的主人，崇拜权威，依附权威，使他们的主体意识和独立人格萎缩，从而造成公民政治认知水平的低下。
二是我国现有的政治制度为政治参与的进一步扩大提供了空间，但政治参与的制度化程度低，参与体制的自立性差。1978年以后，特别是80年代开始进行政治体制改革以来，在“文化大革命”中遭到严重破坏的各种公民参与体制，如人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度、信访和举报制度等都得到了恢复和发展，这些制度在表达公民意志、吸纳公民参与方面的功能不断增强。此外，适应民主政治发展的要求，还开辟了一些新的公民政治参与渠道，如社会协商对话制度、舆论参与和监督制度、专家咨询制度、民意测验制度等等。这些新渠道的开辟，为公民多层次、多方位、多样性地参与政治创造了条件。目前的问题：一是政治参与制度化、程序化、法律化程度低。在我国除民意代表体制(人民代表大会制度)制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度都较低，“往往只是建立在工作经验和习惯的基础上，带有相当的偶然性和随意性。”[7]造成政治参与行为的无规则性。尤为突出的是我国政治参与法律化程度低，公民缺乏可以依据的法律规则和程序，对政府的决策施加影响。当正常的利益表达不能通过有效的参与形式来实现时，往往导致政治参与以激进的方式表现出来。这对我国的政治发展和社会稳定造成严重危害，也使人们对整个政治参与体制信任度下降。二是政治参与体制分化程度不高，自立性差。在我国，权力运行倾向于自上而下的单向化，强调权力的纵向贯彻，忽视自下而上的沟通体制的建设。民意表达机制是公民政治参与的重要渠道，权力的单向化运行阻碍了民意的自下而上的表达。
三是我国社会自主空间的扩展和社会联系方式的飞速前进为政治参与的扩大提供了物质条件，但作为我国政治参与“生长点”的社会团体，政治参与能力普遍较弱。与“文化大革命”时期不同的是，改革开放以来中国公民政治参与的“动员性”成分下降，自主性成分上升，公民在法制基础上的自主性参与行为有所增多。我国正在经历着一场社会结构的转型，伴随着这一转型过程，国家权力逐步从经济和社会生活的许多领域退出，社会和公民拥有了前所未有的自由度。互联网在中国的飞速发展，使更广泛的政治联系成为可能，更为公民的政治参与提供新的便捷渠道。从1999年开始，我国推行政府上网工程，大部分的政府相关部门都建立了自己的网站，通过网络发布省情、市情、市政规划、物价信息、环保信息、交通状况、相关部门的办事程序和本部门的重要信息等，使公民的知情权得到了保障，从而提高了公民政治参与的积极性。公民不仅通过网络获得信息，而且还可以通过网络行使自己的参政权。在此背景下，一系列的社会团体纷纷建立，中国的公民社会得到了成长。公民既可以通过参与这些社会团体培养参与意识、提高参与技能，也可以通过社会团体向政治系统表达自己的利益要求和愿望。团体参与正日益成为当代政治参与的主要实现形式，这将是我国今后政治参与的一个“生长点”。然而，目前这些团体在政治参与方面的作用却不是太大。因而，如何解决社团的参政问题，即“集团化的”或“有组织的”参政问题，是不可回避的社会发展问题。
三、发展与完善我国公民政治参与的对策
我国还处在社会主义初级阶段，中国政治发展的历史传统、民族特性、现实条件和时代要求，决定了扩大公民有序政治参与最根本的就是要实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。扩大公民有序政治参与不能照搬西方的政治参与模式，必须走渐进式的继承和发展的中国道路。
1.夯实公民政治参与的物质基础，拓展公民政治参与的形式
马克思主义认为，一切政治活动归根到底是由一定的物质生产方式决定的。因此，社会主义初级阶段的经济发展水平，决定了我国公民政治参与的机制还不完善，决定了我国公民政治参与意识和政治认知水平的程度还不高。社会转型时期，我国公民参与政治的分布不均、动机不一、热情不足、方式不正等现象，其中一部分原因就在于此。那些整日为生计而费尽心机的公民是无暇顾及政治生活的，他们无法或者根本不想获知参加公共事务的足够信息，因而就不能对公共事务进行有效的评论，更不能主动地参与政治。因此，社会经济越发展，政治参与的机制越完善，公民接受政治信息的能力就越强，参与政治的可能性就越高，政治参与行为的主动性就越大。改革开放以来，我国的经济获得了长足的发展，人民的物质生活水平迅速提高。与之相适应，公民参与政治的量和质较之以前都有很大程度的提高，但是也应看到，我国公民的政治参与毕竟还处于一种初级阶段。因此，要大力发展生产力，降低政治参与的成本，保证公民具备政治参与的能力与条件。同时，要拓宽现有的参与渠道与形式，并根据现实的需要进行制度创新，建立新的参与渠道，为公民的政治参与创造有利条件。
2.加强对公民的政治教育，增强公民在社会政治生活中的主体意识
社会物质基础对于公民的政治参与来说固然重要，但要真正较好地实现政治参与，还取决于或者主要取决于公民的主体意识。在社会转型时期，各种意识交织并存，并对我国公民的主体意识产生了一定的消极影响，一部分公民所具有的是一种被动、服从、附庸意识，缺乏的是主体意识。这样，一部分普通民众就有可能意识不到自己是国家的主人，从而导致缺乏公民权利观念，对政治不感兴趣，因而也就不可能积极主动地向政府表达自己的政治观点、政治态度及政治意愿；一部分公民会认为自己在国家政治生活中无足轻重，也不会对政治产生兴趣，这样就会失去参与政治的信心与决心。因此，推进与完善公民的政治参与，必须通过塑造全新的政治文化，加强对公民的政治教育，努力增强公民的主体意识，激励他们关心政治、依赖政治并参与政治。党的十七大报告提出，要加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。“公民意识”一词首次出现在党代会的报告中，这对于加强公民政治教育，增强公民在社会政治生活中的主体意识具有重要意义。
3.根据社会发展情况，适时拓展和建立新的政治参与的渠道，满足公民日益增长的政治参与的需要，并纳入有序运行的轨道。一方面，随着社会经济的不断发展，社会将会出现新的社会阶层和群体，催生新的社会关系，公民的利益需求和参政需求也会不断增长，公民政治参与的意识和素质会不断提高。因此，必须建立新的渠道和途径来确保公民政治参与有序有效地进行，从而防止非制度化政治参与现象发生。另一方面，随着社会科技的进步，新的科技手段为调整社会各种关系提供了前所未有的便捷条件，为制度化、程序化的运作机制提供了可能，使以前难以操作的事情变得简便易行，这为扩大公民有序政治参与提供了广阔的前景。如电视和网络的出现，为政治信息的交互传播、公民利益的自由表达和政治透明度的提高提供了平台，为政治监督、参与政治管理等提供了方便，拓宽了政治参与的渠道，为政治参与由间接参与向直接参与转变提供了可能。
4.推进市民社会建设，构建扩大公民有序政治参与的环境和条件。市民社会是现代民主制度生长的土壤，也是政治参与发育的条件。在传统中国社会，政治国家与市民社会合二为一，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国的社会开始分化，新的社会阶层已经形成，各种社会团体和中介组织大量涌现，国家与市民社会开始分离，市民社会逐步形成。但现在市民社会的发展还不够成熟，政府仍然管了许多不该管和不应管的事。国家应该在政策上、法律上为市民社会发展营造宽松的环境，政府应转变观念和职能，减少对社会生活的干预，发展市民社会，发挥市民社会对私人利益的规范和管理作用，发挥各种团体和中介组织在政治参与中的组织、协调和教育作用，在政治国家和市民社会的良性互动中，实现公共利益和私人利益的协调发展。在政治国家与市民社会的相互制约中，推进社会主义政治文明建设。
5.健全和完善有利于扩大公民有序政治参与的具体制度
按照中共十六大的精神，在“扩大公民有序的政治参与”的制度建设方面，除了要坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持和完善民族区域自治制度外，还应重点健全和完善以下一些制度：
一是健全和完善选举制度。选举权是公民有序进行政治参与的最重要、最直接、最广泛的政治权利。从我国现有的选举制度来看，公民直接参与选举的活动(即直选)有县及县以下的人民代表的选举、城市的居民委员会选举、农村的村民委员会选举。它们都是我国公民通过行使选举权来参与政治的主要方式。这三种层次选举制度都有许多需要改革的地方。其中最主要的问题是：由于缺乏竞选制度，选民对被选举人的了解极少，因而直接影响了选举权的行使和选举的效果。因此，应该有针对性地对选举法和居民委员会组织法、村民委员会组织法进行修改，增加有关竞选内容，增加选民对候选人了解的透明度，使选举过程真正能够反映和体现选民意志。此外，还要健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，完善对当选人的监督和罢免制度，使当选人接受选民的监督和制约。我们还应该在更广泛的意义上，扩大公民直接参与选举的范围和领域。比如，企业、事业单位的民主选举、国家机关内部官员的民主选举、社会团体的真正民间意义上的选举等等。
二是健全和完善听证制度。听证制度是一种直接民主的制度方式，也是公民有序地直接参与政治的一种较好的活动方式。现代听证制度可以渗透在立法、行政、司法等诸多活动之中。立法听证，就是各级各类立法机关对于将要制订的新法律、法规等，要邀请新法律所涉及的相关机构、相关人(包括公民)举行听证会，公民可以就新法律涉及的权利义务等问题，向立法者、新法律所涉及的相关机构、相关人提出问题，使立法能够在通过之前，把一些可能存在的和可能出现的问题解决好，使立法增加它的透明度和适应性。行政听证则是现代听证制度的主要内容。在广泛的行政活动领域，对凡是与公民利益直接或间接相关的行政决策，都应该举行听证会，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，使政府的决策符合民意和接近民意，从而有利于政府决策的实施。司法听证，实际上是一种证明案件事实的活动。当然，并不是所有的案件都要举行听证，而只能对一些特殊类型的需要通过听证来弄清事实的案件举行听证。司法听证，可以作为供法院、法官选择的一种方式。对我国而言，以上三种听证制度都尚未做到制度化和规范化。
三是完善公民对立法的参与制度。近几年，我国在扩大公民对立法的参与方面，做了许多尝试，其中，最引起国内外关注的是对法律草案的全民讨论。其次，是专家直接参与立法。尤其是物权立法所进行的全民讨论，是中国立法历史上公民参与最多、最广泛的一次立法活动。我们应该认真总结经验，将全民讨论法律的形式逐步制度化。当然，并非所有的法律都要交全民讨论，而是将那些与公民利益直接密切相关的法律草案提交全民讨论。讨论法律草案的过程，是公民参与立法、参与政治的极好方式，是充分反映民意、体现民意的过程，也是向公民宣传、普及法律知识的过程。
四是健全完善公民旁听制度。旁听制度是体现政治透明度、决策公开性和公民民主权利的重要方面，是扩大公民有序政治参与的一种较好形式。实行公民旁听制度，是人大及其常委会会议的一项改革，也是民主政治建设深入发展的体现。公民旁听制度，目前尽管在不少地方已实行多年，但在内容、形式、制度上仍需进一步完善。不仅要组织公民参加旁听，还能许可其以口头或书面的形式提出意见和建议，对旁听公民所提的合理化意见和建议，人大应责成有关部门尽快予以研究解决，以避免公民旁听流于形式。
五是健全和完善公民陪审制度，发展和扩大公民的公益诉讼制度。陪审制度是公民直接参与司法活动、行使人民陪审权的重要制度；公益诉讼则体现了公民作为国家主人翁对社会公共事务的关怀和关心。这两种制度都是在司法过程和诉讼领域中公民有序参与政治的重要制度和方式。我们应该在制度层面逐步健全、完善这两种制度，使它们成为公民有序地参与司法、参与诉讼的有效方式，这有利于消除司法腐败。
[1] 聂运麟.政治现代化与政治稳定[M].武汉:湖北人民出版社，2000. 164
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[3]靳德行.中华人民共和国史[M].郑州:河南大学出版社,1989.107-108.
[4] 陶东明、陈明明.当代中国政治参与[M].杭州:浙江人民出版社,1998.189, 260.
[5]中央党校党史教研室.四十年的回顾与思考[R].北京:中共中央党校出版社，1991.76
[6]陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[R].北京:社会科学文献出版社，2002.
[7]陶东明、陈明明.当代中国政治参与[M].杭州:浙江人民出版社,1998.260.