我国城乡代表权的差异化配置的历史发展过程
宋扬
2007年11月02日 17:42
胡锦涛同志在党的十七大报告中论述“扩大人民民主，保证人民当家作主”时，提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这就意味着届时城市和乡村的人大代表比例将会是1：1。这是中共党代会首次明确提出，要解决现存“城乡公民选举权不平等”问题。河北省保定市市委书记宋长瑞代表说，报告中有关“城乡同选”的内容，表明了党中央对保障农民民主权利的关注。十七大报告提出的这一建议，是中国共产党作为执政党，为确保每一位具有选举权和被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利所提出的一项重要建议；是我国扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明的一项重大决策。实现城乡居民平等选举权，符合宪法规定的公民在法律面前一律平等的原则，有助于缩小城乡差距、提升农民立法博弈能力，以及更好地实现公民平等权，有利于保障包括广大农民在内的广大群众切实能依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利，具有重要意义。
最近一段时间，四川省社会科学院人大与议会研究室准备结合学习党的十七大报告，以梳理“我国城乡代表权的差异化配置的历史发展过程”为研究起点，开展“城乡人大代表同比例与基层民主”、“城乡人大代表同比例与城乡统筹发展”、“城乡人大代表同比例与地方人大换届选举工作”、“城乡人大代表同比例的建议与共产党执政”等专题研究，形成相应研究成果。本文在此是对“我国城乡代表权的差异化配置的历史发展过程”
一、最初由来
1949年后，中国一直实行分城乡按不同比例配置选举权的制度。
1953年2月11日，我国第一部选举法在中央人民政府委员会第二十二次会议上获得通过。这一法律明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，在选举省、县人大代表时，则分别是5倍和4倍。也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的八分之一；在选举省、县人大代表时，农村每一选民的选举权则分别是城市每一选民选举权的五分之一和四分之一。
1979年7月1日，我国第二部选举法即现行选举法，由五届全国人大第二次会议通过，有关人大代表选举中城乡不同比例的规定，在这一法律中没有变化。
这些在选举上城乡不同的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。但是，这些规定有深刻时代背景。我国人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。
正如邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。
二、现行规定
1995年2月28日，我国第三次修改了现行选举法。这次修改，将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的8：1、5：1，统一改为4：1。无疑，这一法律规定使城乡居民的选举权向更为平等的方向迈出了一大步。同时意味着，从选举权的意义上，四个农民相当于一个市民。
现行的选举法第三章第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”
第二章第十二条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”
第十三条规定：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”
第十四条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”
也就是说，在分配全国人大代表和省级、县级人大代表名额时，要按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口来分配，按此规定，农村人口在全国和地方人民代表大会中的被代表权只有城市人口的四分之一。例如，2002年3月15日九届全国人大五次会议通过的《关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定》规定：“各省、各自治区、直辖市应选的第十届全国人民代表大会代表的名额，农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人。”
时任全国人大常委会法制工作委员会主任的顾昂然，在作关于修改选举法的决定草案说明时指出，平等是选举的一条重要原则。1953年我国第一部选举法根据我国当时的实际情况，对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例做了不同的规定。四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大的发展，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新的情况，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例。
一组数字能清晰地反映出这一变化：根据选举法的规定，现在各省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，农村人口每88万人选举1名全国人大代表，城市按每22万人选举1名全国人大代表。而在1995年选举法修改以前，农村是每104万人选1名全国人大代表，城市是每13万人选1名全国人大代表。
我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配置选举权制度，这与我国的基本国情紧密相关。改革开放以来，《选举法》的四次修改事实上沿袭的就是“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的路径。经过了近30年的制度调整，应该说这条渐进之路离其目标已经非常接近。党的报告中明确提出农民代表的比例问题，适得其时。