坚持以人为本 更加注重社会公平
宋扬
2007年06月29日 11:33
《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》提出了“更加注重社会公平”的问题，这一论断对于我们全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会具有非常现实的意义。
一、更加注重社会公平的蕴义
（一）更加注重社会公平，体现了马克思主义政党本质属性
首先，从字意上解读，“更加”具有“在已有基础上更进一步”的含义，显然，这一论断既坚持了改革开放这一基本前提，又肯定了社会主义社会必须不断发展完善，体现了社会发展的阶段性和长期性统一，螺旋型上升和波浪式前进这一历史唯物主义本质属性。各国发展经验表明，人均GDP在1000美元到3000美元期间，是基尼系数还处于倒U形曲线的上升时期，不可避免出现社会贫富、区域差距拉大的不公平现象。1这一现象的客观存在，直接影响着社会的稳定和发展，需要给予高度重视。“更加注重社会公平”体现了社会主义“实现共同富裕”的本质要求，也是以“立党为公”为宗旨的中国共产党人奋斗的根本目标。其次，“更加”意味着对前进中存在问题的正视，对社会发展艰巨性、复杂性的深刻认识。应当看到，我国在经济高速发展的同时，还存在较为突出的种种社会不公平现象：如社会分层加剧，不同群体的收入差距渐渐拉大，出现了因地区、行业、职业以及先天禀赋差异而导致的弱势群体和制度化的贫困群体，因此，我们绝不能满足于已经取得的成就，必须对社会公平问题进一步关注和重视。第三，“更加”也是对现行分配制度、社会管理能力、党的执政能力发人深省的提醒，是中国共产党可贵的自我反思。更加注重社会公平，说明我们工作还存在着不足，需要采取更为有效的措施来关注弱势群体，缩小城乡、地区、贫富之间的差别，应当对现行的一些做法进行调整和改进，以更好地体现社会主义本质和我党的“三个代表”，促进经济社会可持续发展。
（二）更加注重社会公平，是构建和谐社会不可或缺的内容
社会主义和谐社会是公平正义的社会。公平正义是和谐社会的基本要素和核心价值。在这个意义上，公平包含着和谐，和谐内含着公平，没有公平就没有和谐，公平是实现社会和谐的前提和根本，也构成了和谐社会其他要素的基础。按照公平原则确立的机会平等和按照贡献进行分配的规则，有利于真正、充分、持续地激发社会活力。机会平等要求摒弃特权、身份等先赋性因素的影响，保证每一位社会成员都能够有一个平等竞争的机会；按照贡献进行分配既可以消除平均主义的影响，又能使社会成员各得其利、各得其所。我党提出构建社会主义和谐社会，也正是基于当今社会中还存在着种种不和谐的因素，其中既有机会不均等造成的起点不公和竞争过程不公，更有规则的不完善而造成的结果不公。更加注重公平就是要在改善、协调、促进、维护和保持社会公平上花更大的精力，下更多的功夫，不断消除社会中的不和谐因素，使社会充满活力，保持安全运行和健康发展的状态。
（三）更加注重社会公平，是坚持以人为本的科学发展观的基本要求
科学发展要求经济社会全面、协调、可持续的发展，更加注重公平是其中应有之义。公平尽管可以从不同角度进行解读，但它都是以人为主体的公平。以人为本，就是突出人是社会的核心和主题，在社会发展中要以满足人的需要，提高人的素质，促进人的发展为核心内容和终极目标，要把人们对物质、精神、文化的需求和自身发展的实现程度作为衡量社会进步的根本标准，围绕人这一核心和主体处理好政治、经济、文化等各个方面的关系，保证政治、经济、文化以及环境等各个层次结构中的各个要素之间的协调和发展。在这个意义上，以人为本应当是“更加注重社会公平”的出发点和归宿。
坚持以人为本的科学发展观，就是要以实现人的全面发展为目标来考虑人的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平。当前应当在不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济政治和文化权益的同时，更多关注现实社会中的弱势群体的收入分配问题。让发展的成果惠及全体人民，“使全体人民共享改革发展成果”。
二、更加注重社会公平的重点
更加注重社会公平，必须明确重点人群和区域，从而有的放矢地采取有效措施来解决现存的问题。从我国目前情况看，我们认为“更加注重社会公平”的重点可以概括为：一个群体；三个领域；三个地区。
（一）一个群体：弱势群体
弱势群体主要是指收入较低、生活困难，占有社会资源少，在社会竞争中处于弱势地位，并缺乏相应发展潜能的人群。我国改革开放所进行的资源重组带来的一个重大变化就是社会分化程度不断拉大，这一变化在经济全球化背景下又得到了进一步的强化和凸显，形成了一个具有相当规模的新生弱势群体。主要表现为：
１、农民的“弱势”地位越来越突出。改革开放以来，尽管农民的总体生活状况在原有基础上得到了很大改善，但随着农村改革措施的能量基本释放完毕，尤其在加入WTO的背景下，我国的粮食等农副产品的全球竞争力十分有限，农业收入比重将大大降低，使农民的增收问题更加严峻，城乡差别进一步突出，成为影响我国政治、经济、文化、社会稳定的重要因素。
２、城镇贫困群体进一步扩大，这一群体主要包括城镇新增待业人员、下岗失业人员、效益欠佳企业的职工及部分离退休职工和他们的赡养人口。由于生活来源没有保障，他们无力承受城市日益攀升的生活支出，沦为新的贫困群体，社会地位急剧下降。贫困极易引起他们与社会的对抗，甚至产生反社会的心理。
３、城市农民工边缘化状态的令人担忧。城市农民工是具有“城市人”与“农村人”双重身份的特殊群体，城乡差异和户籍制度使他们成为游离于农民和城市居民之间的“边缘人”，没有或不能完全享受城市居民或职工应有的福利待遇、最低生活保障和其他权益，劳动报酬偏低，没有固定居所。这个群体人数达上亿人之巨，其生活状况值得特别给予关注和保护。1
（二）三个领域：医疗领域、教育领域和司法领域
医疗、教育和司法关涉千家万户，是体现国家公平正义的最重要领域。应当看到，目前人民群众对这三个领域存在的不公平问题反映较为强烈，这些问题由于与民众的切身利益直接相关，虽然在某一领域内可能是小事，但却很容易放大社会不公，往往可能对民众心理产生重大影响。
1、医疗不公。当前我国医疗不公主要表现为：一是医疗卫生资源分配非常不均衡，不同社会阶层、群体享有医疗资源的能力、实力、机会差别很大，低收入阶层因病致贫，因贫致病的现象并不鲜见；农民分享的医疗卫生资源严重不足，普遍存在着看病难、治疗难的问题。医疗负担过重以及农村缺医少药已经成为农民贫困的最重要的原因之一；二是医疗收费不透明，药价虚高，患者缺乏知情权，乱收费和医疗腐败不同程度存在。不少学者认为，医疗不公折射出的是社会不公，医疗不公最伤民众的心，社会弱势群体家庭往往因家庭成员患大病而导致家庭经济崩溃，由此陷入因病致贫，因贫致病的恶性循环之中。长此下去，民间对医疗不公的严重不满很可能导致激烈的社会冲突。
2、教育不公。教育作为公共产品，应当是最体现社会公平的领域。教育公平保证社会成员人生的起点公平和竞争过程的公平。当前我国教育领域存在的不公现象，主要表现为占有教育资源和教育机会的不均等。教育在地区之间、城乡之间、阶层之间、性别之间存在较大的差别。除了历史的、经济发展不平衡等原因外，值得重视的是导致教育不公平的制度性原因，主要表现为资源配置失衡的局面仍未改变和教育政策中的“城市导向”。另外，教育腐败也加剧了教育的不公，集中表现在对公平竞争的升学考试制度的破坏，通过权力和金钱的交易换取教育资源。2教育不公平必然引起整个社会的不公平，甚至引发社会危机。在许多发达国家，教育不公平被认为是国家危机。
3、司法不公。司法作为社会公正的最后一道防线，具有维护公平正义的功能，因此，如果司法是公正的，即使社会上存在着不公正的现象，亦可通过司法来矫正和补救，使社会公正得以恢复；但如果丧失司法公正，整个社会就可能没有公正可言了。应当看到，司法不公的现象还不同程度的存在，司法公正近年来受到的质疑也较多， “司法腐败”、“打官司就是打关系”等对司法不公现象的指责不绝于耳，在一年一度的人代会上，一些地方法院或检察院工作报告在通过时得票率低，甚至难以通过的情况并不鲜见，说明社会公众对司法公正的评价不高。司法不公不仅会纵容和放大社会的不公，而且必然造成对社会公平正义底线的严重损害。
（三）三个地区：中部地区、西部地区、东北地区
随着改革开放的不断深入，我们实行的不平衡发展战略内生的一系列矛盾逐渐暴露。1由于地区间的资本回报率、劳动力流动、人力资本地区差异、区际工业化水平、市场化程度的客观差异，加上国家在一定时期推行的对个别地区的优惠政策，使得开放试点地区发展上取得了优势，加上地方政府行为差异等方面原因的影响，使得区域发展失衡，地区间的发展差距不断扩大。2东中西部地区之间发展的不协调，直接导致了收入分配距离的拉大，容易引起居住于不同区域的人群的不满情绪，如果任其发展，达到一定的量的积累，势必要打破现有的格局，引起政治、经济、社会、文化发展的不协调，导致社会全局性不稳定。
随着改革开放的不断深入，我国区域发展失衡特别是东西部发展差距不断扩大，不仅影响到国民经济健康运行，也关系到社会政治稳定、民族团结和边疆巩固。中国是世界上地区差异特征最显著的国家之一。胡鞍钢等人的研究认为，20世纪90年代中国的地区差异比发达国家历史上出现过的最大值还要大。3我国东部及沿海发达地区享受改革开放特殊政策的优惠，率先发展起来，成了我国的“第一世界”。而东北老工业区、中部欠发达地区、西部落后地区构成了第二、第三、第四世界。4这“四个世界”之间的差距非常明显，这种差距在某些方面甚至越来越严重，影响到全面小康社会目标的实现。
从四川省的情况看，据四川统计信息网资料显示，四川省经济总量居全国第10位，但人均GDP却只排在全国第26位，只相当于上海的14.2％(上海为40646元)。在财政实力上四川总量居全国第10位，但人均财政收入仅为347元，在全国排第25位，仅相当于上海的6.4％(上海为5464元)。1
GDP实质上表现了个人、企业和国家这三者的分配状况。2从整体来看，东部地区个人所得比例低于中、西部地区近10个百分点，而企业所得和国家所得则都比中西部地区高，这也从另一个侧面反映东部地区经济质量比中西部地区高。这种质量的差距比数量的差异更需引起关注。
当前我国的地区差距若不大力加以调整，可能还会进一步扩大。东北、中部、西部地区与东部及沿海发达地区之间发展的不协调，直接产生了收入分配的悬殊，容易引起居住于不同区域的人群的不满情绪，如果任其发展，达到一定的量的积累，势必要打破现有的格局，引起政治、经济、社会、文化发展的不协调，导致社会的不稳定。
三、更加注重社会公平的若干思路
前述可见，当前我国社会存在的不公平现象，可以从不同的角度加以概括：有从起点、过程和结果的角度来归纳的不公，也有从不同的区域、人群、部门之间存在的差距来总结的不公，还有根据体制或机制存在的缺陷、不同的社会发展阶段、行业不正之风或腐败现象等来讨论的不公。我们也注意到，人们对社会不公的认识，更多还是从收入分配角度来归结的，即最终落脚到结果的公平上。由此也使我们深切感受到党中央提出“更加注重社会公平”论断的重大现实意义。实现社会公平是一个复杂的社会系统工程，不可能一蹴而就，需要我们在科学发展观的指导下，坚持以人为本和科学、理性、法治的原则，根据社会发展的不同阶段，针对社会生活不同领域，有重点、有针对性地提出既有利于社会发展，又有利于社会稳定的公平的对策建议和制度设计。必须强调的是，今天我们追求的社会公平，绝不是计划经济条件下的平均主义，更不是“劫富济贫”，因为这样的“公平”不仅不能带来真正的社会进步和发展，反而会窒息社会活力，引发新的社会不公。基于这一认识，我们认为更加注重社会公平需要重点把握的思路是：
（一）坚持加快发展的前提
科学发展观首先是发展。改革开放的实践证明，没有发展就没有今天的繁荣。尽管前进道路上还存在这样那样的问题，也面临着不少的矛盾，有的问题和矛盾还十分突出，但这都属于发展中的问题，需要通过发展来逐步解决。只有通过发展将“蛋糕”进一步做大，才能为解决社会公平问题提供物质基础，否则，勉强实现的公平也只能是低水平的。因此，发展是硬道理，任何时候，任何情况下都不能放弃发展这个党执政兴国的第一要务，我们必须始终坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，通过加快发展，增加社会财富来解决社会公平问题。
（二）加大对弱势人群的扶助力度
我国当前存在的弱势人群与社会转型有关。在从计划经济体制向市场经济体制的变革过程中，社会弱势人群的形成一般不是这些人自身条件欠缺或怠惰的原因，而主要是由于社会转型中的政策性、体制性原因所致，换言之，是起点不公平引起的分配结果的悬殊。因此，从公平合理分担社会改革的风险和成本角度出发，社会应当加大对弱势人群扶助的力度。这种扶助，主要体现的是一种分配公平或结果公平。但在具体做法上，也不是将他们与富裕人群拉平，而是对他们参与社会财富分配提供特殊政策的倾斜和保护，让其分享更多的改革发展的成果。在现有财力能够支撑的情况下，首先是给予弱势人群的最低生活保障，应当最大限度扩大这一保障的覆盖面，并随着社会的发展，再逐步提高最低生活保障的水平。在此基础上，要更多给予处于弱势地位的人员谋生本领的扶助，如从公共财政支出弱势人群的就业培训、职业培训，再教育等费用。
（三）按照新思路来促进区域的协调发展
通过区域协调发展来缩小居住于不同区域的居民收入分配差距，使人民共享改革成果，但不是简单地采取由发达地区“反哺”相对落后地区来缩小区域间经济总量差距的思路，而是通过推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部崛起，鼓励东部地区率先发展的战略，缓解不同地区居民收入分配差距扩大的趋势，逐步使不同区域的居民，都有接受教育、就业和参与发展的平等机会，都能享受平等的公共服务和大体相当的生活水平。要按照建立公共财政和兼顾公平的要求，打破现行按行政隶属关系简单笼统地划分政府事权的做法，科学界定政府与市场、中央与地方的事权范围。由中央财政负责提供全国性公共产品；中央和地方财政共同合理参与来提供跨地区公共产品。
在区域协调发展，缩小地区差距战略中，要实行必要的政策倾斜，其中尤其要注重运用财政手段。我国目前地区间发展差距和收入分配差距过大，与财政再分配手段的运用不无关系。比如现行体制“只调增量，不调存量”的规定，看起来似乎是公平的，但对发展滞后和财力拮据的中西部地区却并不一定公平，因为消费税增量部分全部归中央财政的规定，就可能导致湘、豫、云、贵、川等以烟酒税为税收大头的中西部省份财力增长受到影响，从而造成东、西部地区可用财力的差距越拉越大。要切实加大对中西部地区的投融资力度，改善软硬环境建设，形成环境竞争力，为资本、人才和项目进入中西部地区创造良好的环境平台和保障机制，加快中西部地区发展步伐。1
（四）深化改革，减少体制性因素导致的不公
目前人民群众对一些领域存在的不公现象反映较为强烈，涉及到医疗、教育和司法等。这些领域由于要向全社会提供公共产品，关涉千家万户的切身利益，直接体现着一个国家的公平正义，因此成为民众关注度和敏感度都相当高的领域。如果出现不公，虽然在某一领域内可能是小事，但却很容易放大社会不公，往往可能对民众心理产生重大影响。近年来媒体披露的不公现象主要是不同人群对公共资源的占有和对机会的享有上的不均等，以及腐败现象导致的结果不公。解决这些领域内存在的不公问题，更多需要从体制上寻求解决问题的途径，包括：
1、深化医疗体制改革，打破城乡、所有制等各种界限，建立覆盖全民的、一体化的医疗保障体制。建立以政府投入为主、个人责任为辅，满足全体公民基本健康需要的医疗保障体制。通过划分医疗卫生服务层次，实施国家与个人之间、政府与市场之间的责任分工，建立多层次保障体系，政府应当承担全部公共卫生服务责任。
2、深化教育体制改革，改变对教育资源配置的不公平，逐步增加教育投入，要在完善政府教育投入稳定增长机制的基础上，健全财政转移支付制度，加大对困难地区和学校的扶持力度；加大对农村教育的经费投入，逐步缩小城乡之间、区域之间、层次之间、校际之间和群体之间的教育差距；完善扶困助学机制，为每个受教育者提供同等的受教育机会和权利，让所有接受教育者共享教育改革发展成果；从制度上解决教育乱收费问题，在招生中实施“阳光工程”，从而使教育事业在加快发展中确保教育公平。
3、推进司法体制和工作机制改革，解决“司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化”的问题。加快司法机关内部改革，减少司法不公的体制性因素的影响。要从影响司法公正的关键环节入手，完善司法机关的机构设置、职能划分，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制和工作机制，规范司法行为，提高对司法不公行为的有效防范。要弱化司法机关的行政化色彩，改变目前还不同程度存在的办案者与裁决权相分离、裁决权与责任相分离的状况。 完善地方司法机关管理体制，从制度上保证司法机关依法独立公正行使司法裁判权。应当逐步改变当前司法机关的经费需要依靠地方政府供给，司法机关的工作条件改善、装备更新依赖于地方政府及有关部门的批准的状况，理顺司法机关的财政供养关系，从经济上减少和规范司法机关与地方政府的联系，从法律上保障司法机关的办案经费和其他经费的支出，形成抵御和防范地方保护主义的机制。另外，还应当对司法机关的机构设置和人事制度等进行深入研究，探索创新管理体制，保证司法公正的实现。
（五）着眼于“规则公平”的制度建设
公平首先应当是规则的公平，这是实现社会公平的前提和基础。规则公平的意义在于：首先，能够为该社会每一个成员的自由发展提供公正平等的机会和手段；其次，能够提供一套公平合理分配利益的规范；第三，当利益分配及其实现明显不公正时能够通过一定的机制予以纠正或补偿。在法治国家，规则公平主要通过法律制度来体现，因此，着眼于规则公平的制度建设，主要是通过提高立法的民主性和的科学性来实现。由于自然和历史的原因，人们在占有资源上是不尽平等的，实现机会公平就意味着国家应通过必要的干预调节资源占有，让每个人在事实上享有同等的机会。如果机会均等，即人们都处于同一起跑线上进行竞赛，那么由于财富分配不均等所带来的失衡心理会大大减少。规则公平的价值取向就是尽可能地保障机会均等，即更多的着眼于规定和创造机会均等的条件，而不是更多地去限制财富拥有和收入上的不均等。因此，规则公平首先应当从法律制度上保证起点公平和竞争过程的公平，如果不能做到规则公平，或者说法律对权利义务的配置不当，那是最大的不公平。由于新旧体制转型的客观环境，我国目前法律制度中还有一些不公平的规则，对不同人群还不同程度存在着制度性歧视，这些都需要我们在加强法治建设过程中加以修改、调整和完善。
（六）加强社会公平的心理调适，减小人们的失衡感
研究表明，公平如同幸福一样，与主体的心理感受有极大的关系。公平感常常受人们的心理和情绪支配，单纯的物质富裕和满足并不能带来心理平衡和精神上的充实。同时我们还应看到，公平作为一种价值追求，其内涵是历史性的，不同社会发展阶段，不同人群和个体，对公平有不同体验和感受，永远不可能有一个固定不变或唯一的客观标准。因此，公平又涉及到主观认识和评价标准的问题。由此给予的启示是，我们完全可以通过加强社会公平的心理调适和舆论引导来减少人们的失衡感：第一，创造更多的社会评价标准，这些标准要以金钱收入以外的尺度来衡量个人的成功与否，当人们以不同方式参与竞争，并用丰富多样的标准判断自己的贡献和回报时，就会形成一种各得其所的感受，从而减少对抗社会的不满心理；第二，营造过程公平，起点公平的文化氛围，淡化对结果公平的渲染。事实上，即使社会发展到很高的层次，也不可能有结果上的绝对公平，人们出于对自身禀赋、能力、贡献等方面差异的客观确认，完全能够接受一定程度差异的分配结果，这也是人类对自己生存发展的秩序、条件和规则的意识，是一种社会化的理性和理智。当人们断定自己参加的是一场公平的竞争时，便可以从不同角度去寻找自己的心理满足感；第三，给予人们更多合法表达利益诉求的渠道，人们对现实社会不公产生的不满和对抗，可以通过这一渠道得到一种申张和渲泄，从而可以起到在维持社会稳定的前提下疏导情绪，缓和矛盾，消解不满的作用。
1刘国光：“应更加重视社会公平”《人民日报》2005年01月07日第十五版
1参阅文军：“全球化视野中的社会政策”中国网 www.china.org.cn 2003年1月20日
2 杨东平：“对建国以来我国教育公平问题的回顾和展望”[J]《北京理工大学学报·社科版》2000.4,68--711阅文军：“全球化视野中的社会政策”中国网 www.china.org.cn 2003年1月20日
2 杨东平：“对建国以来我国教育公平问题的回顾和展望”[J]《北京理工大学学报·社科版》2000.4,68--71
1 李景铭：“区域协调发展是构建和谐社会的重要基础”光明网http://www.sina.com.cn 2005年06月24日
2 周立群：“区域差距、发展战略与政策选择”转自“学说连线”http://www.xslx.com 2005-03-31
3 胡鞍钢等《中国地区差距报告》[M] 辽宁人民出版社,1995年版
4 胡鞍钢：“一个中国，四个世界”人民网 www.peple.com.cn 2001年2月22日10:47
1 李景铭：“区域协调发展是构建和谐社会的重要基础”光明网http://www.sina.com.cn 2005年06月24日
2 周立群：“区域差距、发展战略与政策选择”转自“学说连线”http://www.xslx.com 2005-03-31
3 胡鞍钢等《中国地区差距报告》[M] 辽宁人民出版社,1995年版
4 胡鞍钢：“一个中国，四个世界”人民网 www.peple.com.cn 2001年2月22日10:47
1 四川统计信息网sss.sc.stats.gov.cn《四川经济发展与全国的比较》2003－07－09
2 同上
1参阅李友志：“促进中西部地区协调发展是全面建设小康社会的基本要求”《求是》2003－06