强化土地利用规划管理的思路探讨

    作为统筹土地资源配置、开展城乡建设和实施土地全面管理的纲领性蓝图，土地利用总体规划是发展社会主义市场经济中加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。为此，确定强化土地利用规划管理的思路，可以从指导思想、基本原则和操作路线等方面入手进行讨论。
1．土地利用规划管理的指导思想
土地利用规划的管理要通过社会主义市场经济理论和科学发展观的指导，切实转变计划经济体制及传统的土地利用方式，转变规划的观念，理清规划思路；创新规划方法，以建立资源节约、环境友好型社会的要求，建立和完善既有利于发展经济，又有利于保护资源和改善生态环境的土地规划管理模式。要以有利于市场经济发展和宏观调控为标准，努力形成保障规划实施的机制和制度，促进土地规划管理水平有明显提高。
要努力深化改革，实现政府职能转变，依靠规划管理的科学化、现代化和制度化，促进土地利用的综合效益提高，走出一条有中国特色的集约化、节约型的土地利用管理道路。逐步建立起以法制管理、计划调控、市场配置相协调的土地规划管理制度体系。
2．土地利用规划管理的基本原则
——规划编制与规划实施相结合的原则。
规划的编制和实施是一个相辅相成的整体。缺乏规划方案的编制，土地管理将会无的放矢、工作中无所适从；规划编制出来后不能切实实施，规划无法与土地管理相结合，土地管理也必然处于盲目、无序状态。强化土地规划管理的保障措施要落到实处，首先应解决规划编制与规划实施的结合问题。对此，要在规划修编前期工作阶段，就充分研究完善规划实施的保障机制和规划实施的管理问题。要从确保规划有效实施的管理体制，运作机制和政策、法律等角度出发，重点解决地方政府和用地单位按规划办事的意识，确定规划执行的法律程序和行政管理程序的严肃性及规划的法律效力。严格规划管理，尤其是建设用地管理。在土地用途管制的前提下，利用土地利用年度计划，项目用地设计报告和建设用地项目预审等程序化的管理手段，使规划的数量管理和空间布局管理都得以在实施中得到体现，从而使规划编制和规划实施的管理为纽带形成一个有机的整体。
——机制创新与制度创新相结合的原则。
我国在改革开放20多年来经济发展取得举世瞩目的成就，但也付出了巨大的资源代价，尤其是大量优质耕地的占用机会成本高昂，其中土地资源严重不足的矛盾日益凸显，供需矛盾十分突出，按照传统的非市场化的供地方式和粗放的土地利用方式，不可能实现粮食安全、经济安全和生态安全以及经济社会的可持续发展。土地规划要切实保证按节约型方式实施，必须在管理机制上有大的创新。从根本上讲，要以市场化的土地供给机制为基础，从规划管理的运作机制、规划实施的监督机制和规划执行的激励机制上有大的整合和运用，彻底改变过去那种按领导人的个人意志任意践踏规划的机制；以制度建设来保障机制的运作。各地土地主管行政部门要在落实国家有关法律法规的前提下，实行制度创新，根据实际情况研究提出确保规划有效实施的地方性法规、条例、政策、制度和办法。大力推进土地资源市场化配置，形成有利于土地节约利用的约束机制。加强和改进土地宏观管理，实现规划管制和计划调控管理为主的运作机制；合理调整土地收益分配关系，建立相关土地规划执行的业绩评价和奖励管理办法，形成对地方政府合理用地和干部考核的激励机制。通过规划管理的机制创新和制度建设的有机结合，形成法制化和行政规范化的管理格局，保障规划得以正常实施。
——规划管理与土地管理相结合的原则。
土地利用规划管理是整个土地管理工作的最基础的核心部分，包括规划编制的前期研究，编制组织和审批，与相关的国民经济社会发展规划、城市规划、村镇规划等衔接相调；土地利用年度计划编制和用地审批；土地利用的用途管制等制度的执行等直接性内容。规划管理不能脱离整个土地部门的共它管理工作的协调和配合。土地管理中的地藉管理、土地开发整理管理，土地征收征用管理、土地储备管理、土地市场管理、土地执法监察管理等其它管理工作，关系着土地利用规划的目标实现、耕地占补平衡、土地的合理布局利用、土地用途管制的落实等一系列问题。土地利用规划管理只有同面上的土地管理的其它工作相结合，才能使规划真正得以贯彻实施，才能使规划管理的效率有明显提高，充分体现计划调控、市场配置、法制管理的特征。相反，如果土地管理的其它工作不能到位，就必然影响到规划的实施。如土地开发整理管理与规划中耕地占补平衡息息相关；土地储备管理与建设用地供给关系密切；土地市场体系建设和管理对土地规划中土地利用合理布局和效率目标实现有直接的意义；土地执法监察对规划实施能否实现提供法律、行政性保障。因此，规划管理要与整个土地管理密切配合、各司其职，才能真正保障规划管理落到实处。
——行政手段与经济手段等相结合原则。
土地利用规划管理是土地管理部门行政性管理工作的一个重要部分。土地利用规划管理长期以来主要以行政手段为主，通过年度计划、建设用地预审，规划审查、规划执行监督检查等方式进行。近年来，为克服地方政府违法、违规用地及随意修改规划等不当行为发生，还采取了诸如规划实施责任制、项目选址预审等一些新的措施。但是实践证明，土地规划管理仅仅采取单一的行政措施很难奏效，还必须综合法律、经济、技术、社会等措施，才能使规划实施得以进行。其中经济措施在于调节土地利用各环节、各方面的经济利益关系，运用经济杠杆调节土地资源的供给与需求，如土地征收、征用相关的费用投入对农业的转移支付，以及其他财政、金融手段，都能够促使用地单位节约用地和按照规划科学用地。其余如加强规划管理信息系统建设和人员资质管理等技术措施，以及对规划实施采取社会监督、公众参与等社会措施，都是保证规划可操作性的重要措施。通过各类措施相互支撑、相互配合，才能达到土地管理行政措施的效果。
3．强化规划管理的操作路径与工作重心
制定规划管理的保障措施是保证土地利用规划实施的重要手段，而要做到强化规划管理必须根据目前规划管理中存在的主要问题、系统全盘考虑有关措施和工作方案的操作路径与工作重心，从而与规划编制和实施的整个过程相协调。规划从编制到实施是一个长期的过程，应根据规划实施中不同阶段的特点和实际情况施以不同的措施和充分发挥不同的机制的作用，以确保规划确定的各项目标的实现。
（1）规划管理的不同阶段的工作重心
土地利用规划管理工作从编制到实施是一个长期的过程，在规划期内大体可分为三个阶段：第一阶段为规划的前期研究工作阶段。在这一阶段里，土地利用规划管理工作主要是要充分、系统、全面、科学地分析和评估上一轮土地利用规划的执行情况，正确评价上一轮规划取得的成效与存在的问题，在编制方法、指导思想、目标设计、运作机制、制度建设、保障措施、管理体制等方面发现差距，寻求改进的路径和办法。其方法主要采取专题研究的方式进行，如这一次规划修编即按照国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》（国发办[2005]32号文）的要求，开展6个方面的专题研究；保护耕地与基本农田研究，促进土地节约和集约利用研究；城乡用地结构和布局研究；区域土地利用研究；土地利用与生态环境建设研究和强化土地利用规划管理保障措施研究；以及上一轮土地利用总体规划实施评价研究等。通过实事求是开展规划实施评价和专题研究，做到“四查清、四对照”，即查清规划期内新增建设用地总量；与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地的数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地处理要求对照检查。运用已有研究成果和较先进的科学技术，深入分析各种影响土地利用的因素的相互关系和土地利用趋势预测，从而为编制规划提供科学依据。
第二阶段为规划方案编制阶段。在这一阶段里，要按照自上而下、逐级开展、上下结合、统筹衔接的原则，进行全国、省、市（州）、县级的土地利用规划方案编制，从程序上要在上一轮规划实施评估和专题研究工作报告经规划审批部门的同级国土资源管理部门认定后，方可开展该级的土地规划修编工作。首先要提出规划大纲，提出战略思路框架，经过有关部门组织的专家论证和评审后，才能正式开展规划方案的编制。土地规划方案的基本内容包括：根据土地资源条件和国民经济社会发展要求确定的土地利用方针和目标；土地利用原则和土地利用、整治、保护等措施；土地利用结构和各业用地指标及综合平衡方案，重点项目用地预算性计划；实施规划的有关政策与措施。作为规划实施的保障措施也应在规划内容中加以确定。
第三个阶段为规划实施阶段。有关规划内容经专家论证、公众参与评议及社会公示后，通过上一级审查机关批准，即可转入规划实施阶段。在这一阶段中，规划管理工作将主要转入年度计划审批，用地项目预审，用地检查，用途管制和监察等行政管理内容；同时也要协调立法、司法、行政等各部门，具体落实和贯彻规划方案中有关的经济、法律、技术、社会等综合性措施，促进规划目标落实和提高规划管理的水平。
（2）规划管理不同实施层次的工作重心
土地利用规划是一个多层次的规划体系。因此，反映在规划编制和实施的层级内容差异上，从而也要求规划管理应在工作重心上各有所侧重。目前我国按行政区划采取全国、省（市、自治区）、市（州）、县（市）和乡（镇）五级即五个层次编制土地规划。但从管理体制的角度而言，全国、省、县和乡（镇）是最基本的四个层次。从行政区划体制改革的方向设计上看，市（州）一级规划并不必需；而乡（镇）一级则在规划内容上则与县以上有很大差别。
省级土地规划管理主要是代表中央政府对土地利用进行宏观指导，具有监督地方政府执行土地规划及相关政策的责任，协调土地利用中的各方面关系，具有贯彻地方性土地利用相关的法规和政策的权力。
县级土地规划管理主要是执行和实施规划方案，具体落实用地项目和土地利用的其它任务。对乡（镇）土地的微观层次利用进行指导和监督。一般不具备制订地方性土地利用相关的法规和政策的权力。
乡（镇）级土地规划管理是最基层的规划管理工作，主要是将土地利用方案落实到田间地块等具体空间，是典型的微观性质的土地规划管理工作。负有对具体用地单位的土地用途管制等日常性检查、监督的责任，具体操作规划的相关政策和其它保障措施。
（3）规划管理不同实施机制的工作重心
土地规划实施保障措施的确定和设计，既要围绕规划确定的各项目标的实施进行，也要建立健全一整套适合规划管理规律和实际执行的机制。通过不同机制的实施，从而确保依法行政和管理到位。从规划管理的运作全过程看，相关机制主要有：流程机制、约束机制、调整机制、激励机制和监督机制，这些机制共同对规划管理的实施起保障作用。
为完善土地规划的实施，应当在五级规划体系上下结合的基础上，明晰不同层次规划组织机构实施管理的权限与义务；同时协调好土地规划与城市规划、乡镇规划及经济社会发展规划之间的横向制约关系，使规划管理程序化，形成规划实施的管理流程机制。要按照土地规划实施的特征，对地方政府、用地单位和行为人（如农户）进行约束，使其行为控制在合法合规的范围之内。约束手段有强制性的行政手段，也有利益导向的经济手段，以及社会监督等其他手段。要通过约束机制进行事前性管理而不是违规、违法既成事实的事后管理。要根据规划的特点使之能适应经济社会发展的客观变化，具有一定弹性和应变能力，在规划管理中运用机动指标和变通方案、土地开发整理及建设用地指标有偿易地调剂等方式，形成规划实施中的调整机制，以达到适应合理性变化的需要。要充分运用经济手段，如补偿费、转移支付、信贷补贴、税金、罚款及目标责任奖励制度等手段，实现土地规划管理的激励机制。要进一步完善《土地管理法》及其他配套法律、法规，建立专门的检查监督制度和专门的监察机构和手段等方式，对违反规划的行为主体实行监督，以高效率的监督机制保障规划实施和实现规划目标。
（4）规划管理的不同区域的工作重心
土地规划管理工作要求按因地制宜原则指导不同区域土地利用方式。由于自然生态、经济社会发展水平等原因，土地资源条件和开发利用方式的地域分异特征十分突出。因而也要求在土地规划的编制和实施管理中要采取不同的工作重心，从而保障规划目标的实现。土地资源和土地利用的地域分异一般可按城市、城镇与乡村；经济发达地区、次发达地区和落后地区，以及自然地貌的平原、丘陵、山区、高原等标准进行分类。
按照城乡分类，在城市土地管理中应突出城镇规划与土地规划的衔接，合理开展城镇功能分区和布局，最大程度地发挥市场机制作用，使土地资源向土地资本转变，增加土地收益，保证城市绿地、交通等公共设施建设，实现城市（城镇）土地经济、社会、生态的综合效益在规划期内有大的提高。在乡村则应以土地用途管制方向为基准，加强基本农田保护和土地开发整理工作，合理调整土地利用结构，提高土地的综合利用率。
按照经济发展水平分类：在经济发达地区，要在规划管理中加强对耕地保护和建设用地的合理利用，集约型、节约型利用土地，加强环境保护，提高土地利用效率：在欠发达和落后地区，则应围绕促进经济发展的目标，加强基础设施建设用地等管理，合理调整农业用地结构和开展生态等建设，
按照地貌为基础的土地利用分区分类：土地利用分区客观上能够反映土地利用在空间地域上的管理差异，因此实行分类指导十分必要。以四川省为例，成都平原区应围绕城市化进程的各类土地利用需求，加强建设用地的管理，防止违法、违规用地行为发生，提高土地利用效率、搞好非农业用地存量部分的挖潜工作，提高土地集约化利用水平。盆地丘陵区则应加强对城镇建设和基础设施建设用地的管理，扩大非耕地建设占用比重，加强农田基本建设和生态农业建设。盆周山区则应重点开展农业基本条件的改善、交通等基础设施建设及自然生态保护区建设，科学安排退耕还林工作；川西南山地区要有计划地合理开发利用宜农基地，增加耕地及园地，保障国家重点建设项目用地和扩大生态用地。川西北高原区则应以生态建设为主，因地制宜安排牧、农、林农业用地及交通、能源等基础设施建设用地，加强对自然保护区用地的管理。