构建农村公共产品供给体制的思考
王楠
2008年04月09日 11:29
摘要：建设社会主义新农村，必须大力发展农村公共事业。为此，必须破除公共产品城乡二元供给体制，把农村公共产品的供给纳入到城乡一体的公共产品供给体系中来，在统筹城乡发展中逐步构建起完整有效的农村公共产品供给体制。这一体制的主要内容包括：城乡统筹，建立健全有效保障农村公共产品供给的公共财政体制；强化政府供给的主体职能，建立健全农村公共产品供给的多元化体制；完善法律法规，进一步明确各级政府保障农村公共产品供给的职责；改革和完善农村公共产品供给的决策体制和监管机制。
关键词：农村公共产品 ；供给体制；构建；
建设社会主义新农村，必须大力发展农村公共事业发展。长期以来，在城乡二元经济结构下，我国公共产品的供给存在严重的非农偏好，农村公共产品供给极其匮乏。造成农村公共产品这种供给不足的原因，主要就在于体制障碍。我国在建国后，为了以较快速度、较短时间创造捍卫国家主权、民族独立的物质技术条件，确立了优先发展重工业以快速推进工业化的战略，也实行了农业支持工业、农村支援城市的城乡关系与差别政策。农村公共产品的供给由此也就基本被排除在了公共财政覆盖范围之外，并形成了体制外供给，即靠采取非财政手段筹集农村公共产品供给所需资金，而这在实际上又主要是由农民承担了这部分供给。这种“重工轻农”、“重城轻乡”、“以农补工”体制和政策的长期、凝固化作用，致使国民收入分配格局扭曲，延长、加重了以农补工、城市偏好的倾向，强化了城乡二元经济结构，造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。同时，政府长期只是我国农村除农民而外的公共产品的唯一供给主体，各级政府间供给责权不清，供给主体错位。在决策体制和实施体制上，农村公共产品供给基本沿袭计划经济的一套，加上传统的政绩观和干部考核机制，导致供给结构失衡。而且，由于行政管理体制和乡村治理结构改革滞后，农村公共产品供给的监督与制约机制缺失，这对农村公共产品的有效供给也构成了严重障碍。因此，大力发展农村公共事业发展，必须破除公共产品的城乡二元供给体制，把农村公共产品的供给纳入到城乡一体的公共产品供给体系中来，在统筹城乡发展中逐步构建起完整有效的农村公共产品供给体制。
一、城乡统筹，建立健全有效保障农村公
共产品供给的公共财政体制
农村公共产品供给长期落后的根源，主要在于公共产品城乡二元供给的体制障碍。破除这一障碍，首要和核心的问题是，应按照统筹城乡发展的要求，进一步调整国民收入分配结构并使其真正向农村倾斜，建立健全起有效保障农村公共产品供给的公共财政体制。
目前，在我国“十一五”规划和新农村建设的文件中已明确提出，要坚持“多予少取放活”的方针，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制；调整国民收入分配格局，国家行政支出和预算内固定资产投资要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政用于“三农”投入的增量高于上年，新增教育、卫生、文化等财政支出主要（不低于70％）用于农村；国家对基础设施建设投资的重点要转向农业和农村。这些决定，对建立健全城乡统筹的公共财政体制，改革和完善农村公共产品供给体制有着重要现实意义和长远指导意义。
在现行财政体制下，公共财政的支农主体在中央财政。建立健全有效保障农村公共产品供给的公共财政体制，首先应建立健全中央财政支农资金稳定增长机制。中央已经决定，2006年财政支农资金的增量要高于2005年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重也要高于2005年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于2005年，而且新增教育、卫生、文化资金都要主要用于农村。这些举措，表明中央财政已明确了建立包括农村公共产品供给在内的支农资金增长机制的改革取向。但要完全形成稳定的增长机制，还有待进一步坚持推进这一改革取向。由于中央公共财政支农资金与新农村建设的需求相比，总量仍显不足，当前应进一步调整国民收入分配格局，使对农村公共财政的投入与中央财力增长基本相适应，做到逐年增加一部分中央预算内投入，逐步提高预算内投资用于农业基本建设和其它农村公共产品供给的比重，使农村公共财政有一个正常、稳定的来源，并保持在一个较快、较高的水平。同时，为确保中央财政支农投入稳定增长，还应抓紧研究制定和完善相关制度和法津法规，使其能有一个制度化、法制化的保障。
公共财政体制的另一个问题，是转移支付制度问题。我国这一制度设计主要是延续当初分税制改革的方法，即在原来的基数法基础上来考虑的，其特征是具有均等化作用的转移支付规模较小，而固化地区利益的税收返还和体制补助数量较大，明显有待进一步改革和完善。基于中央具有解决公共产品均等化的地位和作用，改革、完善转移支付制度，显然有必要提高中央用于转移支付的财力水平。但中央转移支付的专项资金比重过大，又明显存在不足。作为公共财政体制实现的重要形式，转移支付应当是稳定的、规范的、制度性的，而不是随意性很大的专项资金占据主要地位。因此，应大幅度地减少专项资金，增大体制性、制度性的转移支付，建立起规范的横向和纵向财政转移支付体系，这样才能真正使财政体制具有平衡地区间财力且提供基础性公共服务的能力。[[1]]目前，中央财政已明确从2005年起，将对中西部地区财政困难的县、乡（镇）较大幅度直接增加转移支付。但作为制度，还应认真研究和调整优化以原基数法为基础的转移支付办法，通过更加合理、有效的制度，加大对欠发达地区转移支付力度，实现城乡之间和农村不同地区之间公共产品供给更加理想的均等化目标要求。此外，也还要进一步完善省及省以下财政转移支付办法，加快建立健全省及省以下有效保障农村公共产品供给的公共财政体制。
进一步调整国民收入分配结构，建立健全有效保障农村公共产品供给的公共财政体制，还应充分重视和解决好公共财政收入方面存在的问题。县域经济，是统筹城乡发展的主阵地。县级公共财政，是国家公共财政不可缺少的组成部分。县级公共财政的能力和供给体制的形成，有赖于一定的财力支撑。现行分税制和取消农业税后，目前已使县级财政尤其是农业县的财政自给能力进一步降低，面对愈益增多的农村公共产品供给保障要求，县级财政已很难有效胜任。对此，中央已决定提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于“三农”。同时，制定将土地出让金一部分用于农业土地开发的管理和监督办法，依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容，建设好标准农田。这里，提高耕地占用税税率并主要用于“三农”，是一项增量调整。而将土地出让金一部分用于农村基本建设，只是对原来留归地方财政的存量所作的一个使用用途的调整规定。县级财力及其对农村公共产品供给的财力，仍然难有大的改观。
实际上，就目前的财政体制看，中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益分配，已不能被称作真正意义上的分税制。取消农业税，从公共产品提供的角度来看，尤其是对以农业为主的地区和中西部贫困地区来说，已暴露出原本就供给不足的农村公共产品可能会缺口更大。因此，进一步调整国民收入分配结构，建立起一个更为公平的国民收入分配与再分配体系是必要的。应从统筹城乡发展出发，进一步调整中央与地方、地方上下级之间的利益关系，除了贯彻落实财政增量向农村重点倾斜的原则外，还应积极进行存量适度调整。具体讲，就是应调整分税制的结构，财政向地方让利，保证县及县以下有一定的税源，[[2]]使其能逐步增强财力，逐渐形成财政自给能力的良性循环，为形成规范的县级公共财政供给体制打下良好基础。此外，还应进一步深化土地制度的改革，对经国家批准的农转非用地和农村经营性用地，可考虑允许农村集体经济组织进入土地市场交易，从中获取的收益再按制度规定主要用于乡村公共事业。
二、强化政府供给的主体职能，建立健全
农村公共产品供给的多元化体制
改变政府在农村公共产品供给上独家操办而事实上又力不从心的单一主体职能，是改革和完善农村公共产品供给体制的重要内容。
在计划经济下，政府是理所当然的、唯一的公共产品供给主体，它排斥市场经济的任何力量，却无法提供较为充分、有效的满足城乡需求的公共产品。而市场经济，又因公共产品具有的外部性，存在供给的低效和供给失效，把供给责任推到了政府。如何解决“政府”和“市场”在公共产品供给上的这个两难困境，是世界上不少国家都遇到过的难题。国外自上个世纪70年代末以来，针对这一难题实行变革，把国家主体论与市场组织论结合起来，通过区分公共产品的组织提供者和生产者，让政府与各种非政府组织进行合作，形成了公共产品供给的“多中心体制”，较好地摆脱了这一困境。
在我国，从市场经济来说，公共产品具有外部性，应该主要由政府提供。但是，这并不等于政府只应是唯一的提供者。从公共产品的组织形态看，其参与者实际可分为组织提供者、生产者和消费者三类。从公共产品的产品形态看，实际可分为纯公共产品和准公共产品等多种。不同公共产品的供给效率，其实会因不同参与主体的能力不同而不同。前提是，政府要允许和支持它们 参与，或者说实行准市场机制，即在政府的安排和规则下赚到钱。这就是说，公共产品的供给主体是可以多元的。而这在我国目前，不仅是可能的，而且也是非常必要的。由于我国财力不足，尤其是政府对农村公共产品供给长期未能发挥主渠道作用，农民已不堪重负，在强化政府供给的主体职能同时，建立和实行多元化的供给体制确是一种必要的选择。
实行农村公共产品多元化供给体制，必须突出和强化政府供给的主体职能。首先，应根本扭转“重城轻乡”、“重工轻农”的公共产品供给观念和制度安排，实行城乡统筹，把农村公共产品供给真正、有效地纳入到国家公共产品的制度安排中来。在组织安排和提供上，政府应成为主要组织者和提供者。这包括：负责制定规划和计划，指派生产者给消费者、指派消费者给生产者或选择物品的生产者，提供公共政策与服务等。一般是，纯公共产品要由政府直接组织提供，而准公共产品等则可以考虑通过准市场机制，交由社会其它行为主体来提供，政府只是制定规划，或进行扶持，并对其进行绩效评估和监督。在农村公共产品的投入上，政府也应强化主体功能。纯公共产品应由政府负担；而接近纯公共产品的，政府可承担70％左右；中间性准公共产品，政府可承担50％；接近于市场产品的，政府可承担30％左右。[[3]]这就是说，实行投资主体多元化是必要的，但政府公共财政应占主体。这样，才能使农村公共产品供给体制有一个长期稳定的、基本的财力支撑，从而也才有利于根本改变农村公共产品供给落后的状况。
根据农村公共产品的结构特征和层次性，多元化供给主体结构可以由政府、企业组织及私人、农村社区和第三部门组成。近年来各地农村的实践表明，企业组织及私人协同参与农村公共产品供给，已成为一个 重要的方向。但企业组织及私人要成为供给主体，前提条件是必须明晰公共产品的产权。科斯指出：“因为没有这种权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易”，1也就不可能实现资源的有效配置。因此，政府作为产权界定者，一定要严格规范这种制度安排，该属谁的产权就归谁，决不能混淆不清，否则不利于多元供给主体结构的有效形成。
发展企业组织及私人参与农村公共产品供给，应十分重视制度创新。一般来看，企业组织及私人主要是提供准公共产品，供给方式主要有两类：一是接受政府的委托或转让，包括政府提供补助、奖励、直接委托、发包、招标、出租、出售经营权等多种方式，由企业或私人来生产和提供产品或服务；二是通过原国有事业单位转制成为企业组织，继续从事原农村公共产品体系内的各种服务。前者如安徽省舒城县干汊河镇，镇政府采取一次性补贴、谁建归谁所有和公开招标的方式，相继将镇水厂、卫生保洁、有线电视、幼儿园、小学等8个项目实行民营化，不仅节约政府开支近400万元，有效遏制了村镇两级债务的增长，而且所提供公共产品的数量和质量都大大提高（李敏等，2005）。湖北京山的“政府招标出资，公开竞选主体，农户签单认可，县镇共同负责”，老河口的“政府购买，定向委托，合同管理，考核兑现”，都在农村公共产品供给上创出了新的服务机制。这些经验，对各地乡镇都有重要启发意义。后者如湖北咸安、远安等县，许多乡镇的“七站八所”除保留财政所和延伸派驻机构外，一律整体转制为企业或中介服务机构（原行政管理职能移交乡镇“三办”），按照经营职能走向市场，公益服务职能参与政府委托或转让的办法，实行“以钱养‘事’”的公益服务新机制，也取得了很好的效果（许远旺、周娴，2006）。但总的看，企业组织及私人参与农村公共产品供给还处在起步阶段，新的供给服务机制还有待进一步探索和完善。
发展农村社区自治服务，对解决与农民生产生活直接相关的中小公共产品和其它社区性公共问题具有极大作用。不少国家把“社区”的作用，视为拓展公共管理领域的关键因素。目前，我国农村的社区组织——村民委员会的自治色彩和自治作用褪化，在村级公共产品供给上未能正常发挥其应有作用。为此，应重新理顺其性质和职责，使其在村级公共产品供给中发挥主导作用。同时，重视探索其它村民自治的服务形式和服务机制，也是非常必要的。据资料介绍，河北定州、山东济宁、湖北十堰、河南兰考等一些乡镇，通过农民自发产生、自愿参与的农民合作组织，每年拿出30%左右的盈余发展当地的公共事业，不仅有效缓解了乡村公共产品的不足，为政府分担了部分公共产品的供给，而且其民主的决策、实施管理机制也为政府供给提供了很好的参考（陈科灶，李健，2006）。
此外，也应重视和发展第三部门在农村公共产品供给中的作用。第三部门，是主动提供社会公共事务的非政府组织、非营利组织的统称。在我国，除“希望工程”等少数项目外，与农村有关的第三部门的发展滞后。对此，政府应动员和组织社会力量，大力推进这方面的工作，以更多、更及时地保障农村多样化的尤其是特殊的公共产品的需求。
三、完善法律法规，进一步明确各级政府
保障农村公共产品供给的职责
进一步明确中央和地方各级政府的供给职责，也是构建农村公共产品供给体制的重要内容。农村公共产品供给体制作为一种体制，必须有赖于主要的供给主体——各级政府的支撑。这种支撑要到位，就一定要明确和落实各级政府的供给职责，否则，就会导致政府主体功能残缺和供给失衡，造成体制缺陷和危机。
应进一步明确中央与地方政府的供给职责。迄今为止，中央和地方政府在农村公共产品供给上仍然存在权责不清的矛盾，主体错位和供给不到位问题仍未完全解决。进一步明确从上到下各级政府的供给职责，既有利于改善这种状况，增强政府的供给效率和主体功能，也将为进一步调整国民收入分配结构和建设公共财政体系，建立健全农村公共产品供给体制，提供必要的依据。明确中央和地方各级政府的供给职责，应以事权与财权相符，以事权定财权为前提条件，这是建立健全农村公共产品供给体制应遵循的原则，也是至今仍未解决好的一个问题。
作为中央政府，应加大对受益范围遍及全国的农村公共产品供给的服务力度。中央政府对农村公共产品的供给职责，一个体现是在数量上，一个体现是在供给范围上。目前，一是供给数量不足，二是供给范围仍有待进一步明确。一些全国性的农村公共产品，如义务教育、基本医疗、计划生育等，应明确界定由中央政府统筹解决。当然，中央政府的供给职责也应实行区域分类、分别对待，在投入量和投入结构上应当有所差异，主要是要加大对经济落后地区尤其是西部地区农村的公共产品供给力度，包括针对部分贫困县实行直接财政转移支付，以尽快改变这些地区的落后面貌。
要明确地方各级政府的供给职责。地方省、市、县、乡（镇）四级政府，其中省、市两级在农村公共产品供给的范围、结构、数量等方面，仍然存在不少责权不清的问题，有待进一步改革和完善。但主要矛盾，存在于县、、乡（镇）两级。明确县、乡（镇）的供给职责，当前的主要工作是要解决好县、乡（镇）事权与财权不符、事权多于财权的问题。这主要需要加快推进财税体制改革来解决。在理顺县、乡（镇）财政收入来源基础上，县、乡（镇）对农村公共产品的供给职责，应以保障本地区或部分外溢到周边地域的农村公共产品的供给为原则，进行合理界定。乡镇政府作为最基层政府组织，也不应再将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给村委会，以使村委会作为村民自治组织能在村级公共产品供给中发挥应有作用。
明确和落实各级政府对农村公共产品的供给职责，必须完善相关法律法规，硬化供给保障约束机制。仅讲原则，我国在经济体制改革的决定和“十一五”规划中，对各级政府的供给职责及责权划分已有规定。问题在于，仅有这些原则规定是远远不够的。在我国，有法不依，是个问题。而无法可依，问题更多。在政府关于农村公共产品供给的职责上，目前，主要问题是仍然缺乏有约束力的、可操作的条例和细则，即在法律和制度层面缺乏有力保障。因此，应抓紧研究制定相关的、更有约束力的法律，形成完整配套的法律法规体系和硬约束机制，通过法制化、制度化使各级政府的供给职责都能真正落到实处。当前，可考虑在《农业法》的基础上，制定专门的、包括农村公共产品供给在内的农村和农业投入法。也还应完善《预算法》，进一步明确农村公共产品支出即公共财政支出在财政预算支出中的地位和比重。
四、改革和完善农村公共产品供给的
决策体制和监管机制
农村公共产品供给的“自上而下”行政决策体制和监管机制的缺失，是造成目前农村公共产品供给不足与过剩并存的一个重要原因，必须认真加以改革和完善。决策体制和监督机制，是农村公共产品供给体制的重要环节和重要内容。改革和完善农村公共产品供给的决策体制，应当：
（1）改革和完善分级决策体制。在理顺中央和地方各级政府财权与事权的基础上，中央负责农村全国性公共产品供给的决策和对农村地方性公共产品供给的方针指导，地方各级政府分别对各自事权范围内的区域农村公共产品供给决策负责，避免中央政府与地方政府、地方上级政府与下级政府之间，因对公共产品的层次性、特殊性及需求不清，而造成盲目和失误。值得强调的是，中央应大幅度地减少专项资金，建立规范的横向和纵向财政转移支付体系，这是减少寻租行为和决策随意性的一个重要保证。
（2）决策程序化。各级政府的供给决策应符合提出、论证、审议、批准等一定的程序性规定，防止个人、部门专断和长官意志，避免个人观念和经验的束缚。
（3）建立和形成比较充分的需求表达机制。各级政府应在调查研究的基础上，分时期制定农村公共产品需求规划，建立起公共产品需求项目库。而且进入项目库的主要项目，应经各级人大审议通过。村级公共产品需求项目，应经村民代表大会通过。各级政府的供给决策，一般则直接从项目库中择定。
（4）建立和完善决策咨询制度。这包括：建立健全多种形式的参谋机制，决策咨询活动要制度化，决策咨询必须纳入决策程序，以及实行必要的公开咨询等。
（5）改革“自上而下”的滞后的政绩考核和干部考核机制。建立健全与科学有效的决策体制和正确履行其他政府职能相适应的行政管理考核新机制。
改革和完善农村公共产品供给的监管机制，应加快推进政府供给职责的法制化和制度化，这是建立健全监督机制的重要条件，也是构成监管机制的重要一环。缺乏明确的法律和制度约束，人治为主，必然使得监管无力和无效。如据李金华向十届全国人大常委会第22次会议所作的2005年度审计报告称，2005年中央239项专项转移支付项目中，有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项资金总额的20%，就是一个典型。对县及县以下公共产品供给的监管，主要应强化各级人民代表大会的监督和制约作用。在乡村一级，应建立健全村民代表大会制度，使其成为行政村的议决机关，而村委会则成为具体的执行机构，由村代会对村委会的具体实施进行监督和制约。对县、乡（镇）两级，则应进一步把两级人民代表大会做实，由它们来监督和制约两级政府的决策和实施。只有在各级都形成一种有效的民主制衡机制，农村公共产品供给体制才能真正落实。
参考文献：
[1][2]张晓山. 浅析“后农业税时期”中西部地区的农村改革与发展.农村经济，2006,(03).
[3]王 鸿.促进农民增收必须突破公共产品资源瓶颈.农村经济,2006,(02).