成渝“新特区”发展的基本路径和改革重点

摘要：2007年6月成都、重庆成为了全国统筹城乡综合改革试验区，作为“新特区”，成渝实验区具有其新的背景意义和特征。此次成渝再设特区统筹城乡发展，是在我国市场经济逐步完善过程中寻求改革路径。“新特区”改革重点是依据市场经济规律，加快市场化改革，促进资本、产业、技术和人力等要素资源在区域内的市场化自由流动，形成完善的市场制度，保障城乡之间长期的协调发展。

关键词：新特区 改革 城乡统筹

 

2007年6月，国家正式批准了成都、重庆为全国统筹城乡综合改革试验区。继上海浦东新区、天津滨海新区和深圳特区之后，成渝实验区成为“新特区”。这标志，以重庆与成都为龙头，带动中西部地区城乡一体化平衡发展，成为国家推动西部和中国整体经济社会发展的重大战略部署，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重要举措。

 

一、成渝“新特区”的背景意义

 

过去我国改革的制度演进是由农村到城市，按照领域逐步推进，如农村联产承包责任制、国有企业的改革等等。不可否认，我国改革已经取得了巨大的成就。但是经济社会发展中区域发展不平衡，城乡发展不平衡等一些难点问题，一直都没能取得实质性突破。应该说很大程度上是由于我国长期的城乡二元体制结构。目前我国致力于经济结构的转变，试图建立内需拉动的经济模式。然而庞大的农村地区和农村人口（尤其中西部地区）的低层次经济发展水平和收入状态，直接制约其消费能力，成为刺激内需的“瓶颈”。成渝“新特区”是国家战略层面上设立的以城乡统筹为重点的综合配套改革试验区，有利于促进区域协调发展，打破城乡发展不平衡的局面，缩小城乡差距，从而为内需拉动经济模式奠定坚实基础。最终建立在市场经济框架下，社会主义新农村建设和社会和谐发展的综合模式。

而国家在成渝地区设立“新特区”的主要原因是在此试点具有全局和典型意义以及该区域已经具备的改革的基础条件。成都和重庆是我国中西部地区特大中心城市，农村地区和人口较多，城乡差距较大，城乡二元结构矛盾突出。成都市1100多万人口中有农村人口600多万，城乡居民收入比为3︰1。重庆市3100多万人口中农村居民占80％以上，城乡居民收入比为4︰1。成渝“新特区”具有与我国很多地区尤其是中西部省区相似的基本特点，其在统筹城乡发展改革中所取得的经验具有广泛的示范作用和推广借鉴意义。同时成渝实验区自身已具备的良好基础条件，并在统筹城乡方面积累了的较为丰富的经验。以成都为例，成都的人均ＧＤＰ、城市居民人均可支配收入、社会发展总水平、居民购买力等主要经济社会指标均处于中西部前列，为开展统筹城乡综合改革试验创造了良好的物质基础条件。成都市从2003年起就开始实施城乡统筹科学发展总体战略，取得了明显成效，在缩小城乡收入差距、农村土地集约经营、户籍制度等一些重点领域和关键环节上取得突破，农民持续增收的机制初步形成，农村经济全面发展，城乡社会保障全面扩大，农村公共服务水平提高，农民居住条件改善，城镇化水平提高。

 

二、“新特区”的新特点

 

与上海浦东新区、天津滨海新区和深圳特区等以前的改革实验区相比，成渝“新特区”在改革目标、发展方式、改革意义等方面具有其自身的特征。

1、新的改革目标。成渝“新特区”的综合配套改革是一个“四位一体”的改革，不仅有经济的改革，还包含了社会、文化、政治的改革。其改革目标由原来的经济建设为主，转变为坚持以人为本、追求社会公平与和谐的新高度。通过城乡一体的统筹发展，实现农村居民与城市居民经济、文化、政治和社会建设的改革成果平等利益共享。

2、新的发展方式。“老特区”发展主要依靠区位优势和国家政策，以对外开放、招商引资为主要手段，具有外延式、外部型的发展特征。成渝“新特区”地处西部内陆，区位条件显然不如沿海“老特区”。而就国家扶持政策来说，虽然成渝试验区也将享有国家给予的土地、税收、金融等方面的一些政策扶持，但这方面的支持力度不会很大。国家给予成渝试验区更多将是改革的主动权，鼓励发展体制机制上的探索和创新。因此改革创新是“新特区”的最大动力，发展方式必须转变为真正的内涵式和内源式发展，从内部创新寻找发展动力。

3、新的评价标准。以前“老特区” 或者是作为给计划经济体制改革探路，或者是要建设新的经济发展“增长极”，其建设成功与否的评价标准以经济增长速度为主，ＧＤＰ、引入外资数量等硬性经济指标是主要衡量尺度。而成渝“新特区”是在科学发展观指导下，中央为改变城乡二元结构体制机制、寻找中西部地区特有的发展模式、探索构建和谐社会而设立的。所以成渝“新特区”试验区未来建设的评价标准应该是一个体现经济和社会发展的综合指标体系，ＧＤＰ等硬性经济指标的权数会大大降低，而城乡收入差距比、就业率、社会满意度等指标将引入并增大权数。

4、新的改革意义。实验改革区最重要的意义是能形成模式，加以推广，就此而言，实验区这一点应该具有符合现阶段国情的典型代表性。而我国具有显著的二元经济特征，农村人口居多，城乡发展不均衡。而成渝实验区实际情况非常符合我国国情，如果能通过改革建立有效的城乡统筹发展模式，而在全国加以推广的，这种示范带动作用是巨大的。从这个层面说，新老特区的改革意义是全局和局部的关系。

 

三、成渝“新特区”发展的基本路径和改革重点

 

此次成渝再设特区统筹城乡发展，是在我国市场经济逐步完善过程中寻求改革路径。特区之特不可能是国家政策、资金的堆积，而是让地方政府拥有更多的发言权和自主权，依据市场经济规律，加快市场化改革，促进资本、产业、技术和人力等要素资源在区域内的市场化自由流动，形成完善的市场制度，保障城乡之间长期的协调发展。城乡统筹发展或者说城乡一体化，其目标并不是实现城乡同质化，使城市和农村趋同，工业和农业、城市和农村具有不同的特性，城市和农村之间的发展应该具有异质性和互补性。城乡统筹发展制度变革的方向是使城市地区和农村地区的人获得资源的机会平等，改革的关键在于实现要素的充分流动和公共资源的平等供给。
（一）建立统一的城乡市场

（1）改革城乡分割的二元户籍管理制度,实行城乡一体化的居民登记和管理制度。 我国目前实行的二元户籍管理制度，影响了劳动力的合理配置，阻碍了城市化进程，是造成城乡劳动力市场分割的一项基本制度。改革户籍管理制度,不是简单地户口类别的转变，而是要取消依附于户籍制度上的经济社会功能，实行按居住地登记为基本形式的城乡统一的新型户籍制度。

（2）加大农村教育资源的投入，大力发展农村职业教育和成人教育,建立城乡一体的劳动力职业技能培训网络和服务体系,提高农村劳动力素质,逐步缩小城乡人力资本的差异,适应劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技术技能型的转变要求，提升农村劳动力的就业能力和工资水平。

（3）变革传统的二元就业制度，构建城乡统一的劳动力市场。进一步完善和规范政府对劳动力市场建设的规划,实行城乡统一的就业、失业登记制度。深化劳动就业制度的改革, 清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规, 健全有关法规法律,保障农村劳动力的合法权益。加强劳动就业社会服务体系的建设,建立劳动信息网,加快城乡劳动力就业的步伐,发挥劳动力市场在调配劳动力资源方面的作用。逐步建立城乡劳动力自由流动、自主择业、平等就业的新型就业制度和统一的劳动力市场。

（1）建立健全农产品市场流通体系,畅通农产品流通渠道。以规范化管理、规模化经营和标准化服务为核心,加快农产品批发市场的培育与发展，重点建设和发展一批跨区域、辐射力强的各具特色的产区农产品专业批发市场。发展农产品零售市场,加快构建农产品现代流通方式。引导农产品批发市场和加工企业直接向超市、社区菜市场、便利店等配送产品，努力提高农产品在连锁超市、便利店等新型零售业态中的经营比重。推动农产品出口基地建设，建立农产品出口的服务体系，扶持地区具有比较优势的农产品出口。

（2）规范农业生产资料市场发展,构建竞争有序、方便快捷的农用生产资料流通市场。加快推进国有及供销合作社农资流通企业现代企业制度改革,发挥农资流通主渠道作用。积极发展农资连锁经营,构建辐射能力强,网络覆盖面广的新型农资经营体系。建立健全农资价格监控机制,严格种子、农药、化肥、农机具等产品经营的市场准入制度, 完善农资市场监督体系，严厉打击制售假冒劣质农资产品等坑农行为，为保护农民利益提供制度保障。

1、明确界定土地征用的“公共利益”范围，除“公共利益”土地征用外，政府逐步退出土地市场交易主体地位，而转向交易规则制订者和维护者。建立土地流通市场的土地增值收益农民、集体和国家三者合理分配制度，而国家和集体获取的土地溢价收入应当主要用于当地农村建设和农民利益保障。

2、深化农村土地制度的改革，加速土地的合作和流转，实施土地的集中和规模经营。在维持土地集体所有的前提下，允许土地使用权的依法转让，允许土地使用权的继承，允许采取转包、租赁、入股等形式通过土地的流转，土地向种田大户集中，逐步形成有产权制度保证的能适应市场变化的家庭农场，改造传统农业；推行土地集中经营的公司模式，农户让渡经营自主权或者土地入股，农户依其土地投入参与公司收益分配；允许土地使用权的出租和转让，适应农业剩余劳动力转移和城市化的要求；允许土地入股、抵押贷款，增加农户创业、经营的资本原始积累途径。

1、构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的农村社会保障制度, 建立城乡统筹的最低生活保障、灾害救济、社会优抚、医疗、养老保障和社会福利的多层次的城乡社会保障体系，实现社会保障能够在区域间、城乡之间进行转换，消除妨碍社保账户流动的行政区壁垒，逐步建立城乡一体的社会保障制度。

2、统筹城乡教育、医疗卫生事业发展。加大农村义务教育管理体制改革的力度。要进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任,巩固以政府投入为主的经费保障机制。加大农村公共卫生投入力度, 改善乡村卫生医疗条件,增加公共财政对乡村卫生院的支持。逐步完善以大病统筹为主的新性农村合作医疗制度,发展多种形式的农民互助合作医疗机制。

3、统筹城乡社区和基础设施建设,促进城乡建设一体化。加快农村公路建设和改造，积极进行农网改造和城网改造，优化城乡电网结构，加强以饮水安全、农业灌溉、防洪等为重点的水利建设。按照城乡协调发展的要求,把城乡的居民社区、基础设施和生态环境作为一个整体进行规划和建设, 加快建设中心村和农村新社区，加强农村基础设施和生态环境建设,形成城乡一体化的生产环境、人居环境和生态环境。

建立以政策性金融机构、农村信用社为主体, 商业性金融机构、地方金融、邮政储蓄银行并存，民间金融辅助配合的多元化金融体系，确保农村融资渠道畅通 ,扩大农业农村投入来源。鼓励支持农业小额信贷机构,赋予非政府小额信贷机构合法地位,充分发挥小额金融的作用。积极探索农业保险体制改革 ,建立适应市场经济发展的政策性、合作性和互助性保险体系。

产业发展是城乡一体的内在动力, 是推进城乡统筹发展的重要支撑。实现城乡一体化发展战略,基础是产业发展。以新型工业化道路为方向, 以园区经济为依托，推进工业集约化发展,做大做强支撑产业, 为“工业反哺农业、城市支持农村”提供坚实的经济基础。扶持能大量吸纳农村劳动力的生产和服务企业, 妥善解决农村富余劳动力的就业、农民增收等问题。创新现代农业的发展途径，以现代农业生态园区建设为载体,加快农业龙头企业和农民专业合作经济组织发展, 大力发展农产品加工和流通, 建设现代农业社会化服务体系,提高农业科技创新和转化能力,做大做强高效农业、绿色农业、创汇农业和观光农业, 推进农业产业化、现代化进程。

 

参考文献：

1、张 亚，郑予捷，刘 青。城乡劳动力市场一体化研究，《农村经济》，2006，（09）。

2、周 力，王亚欣。“十一五”时期加快我国农村市场流通体系构建的思考，《农村经济》，2006，（02）。