内容摘要：城镇化水平是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志之一，而城镇体系的合理与完善则是又是城镇化水平高低的又一重要标准。西部地区城镇化发展滞后不仅表现在数量上，而且还表现为在城镇体系布局的不合理。本文针对西部地区城镇体系的弊病与原因进行深入分析，并提出了“严格控制特大城市，积极发展大中城市，提高小城镇质量建设”的西部城镇化发展战略思路。

 

关 键 词：西部    城镇化    城镇体系

 

Abstract：For a region, the level of urbanization is a criterion of society and economics, and it is a important criterion for the level of urbanization whether town system is integrated. The western has not enough number town and town system is imperfect. This article analyses problem and reasons of town system in the western, and then puts forward urbanization developing idea.

 

Key Words：The Western     Urbanization    Town system

 

 

城镇化水平的提高一方面表现为城镇数量的上升，另一方面则表现为城镇发展质量的提高。城镇体系的合理与完善则是城镇质量的一个重要方面。城镇体系的完善与否，将决定各级城镇是否能够有效地形成一个合力，影响着城镇对区域社会经济发展的拉动作用。党的十六大明确提出了“要逐步提高城镇化水平，坚持大中城市和小城镇协调发展”的城镇化发展方向。因此，西部地区在加快城镇化步伐的同时，要特别重视城镇体系的完善，使各级城镇形成一个合理、科学的体系，符合社会经济发展的客观要求。

城镇数量少、布局稀疏是西部城镇体系发展的总体特点之一。从城镇的密度来看，西部地区远远低于东部发达地区（见表1）。第一，到1999年底，西部地区的城镇数量为4209个，密度为7.9个／万km²，而中部地区、东部地区城镇密度已分别达到了23.43个／万km²、68.1个／万km²，西部远远低于东部发达地区。第二，再分别从城市和建制镇的密度来看，西部地区也分别比东部地区低0.49个／万km²、58.12个／万km²，无论从哪个方面，西部地区的城镇发展水平都远低于东部地区。第三，从西部不同的地区与东部地区来比较，一些地区与东部差距要相对小一些，而青藏高原、新疆地区差距更为明显，东部地区的城镇密度、城市密度、建制镇密度分别是他们的93.3倍、76.7倍、94倍，72.4倍、19.3倍、80.2倍。

从规模来看，西部地区城镇结构存在“两头大、中间小”的特点，所谓“两头大、中间小的特点”，即特大城市、主要是省会城市，超常规发展，小城市与建制镇数量较多，而大、中型城市数量较少，城市体系出现断层。

以四川为例（见表2），1990年，全省共有城市19个，建制镇756个，其中特大城市2个，中等城市6个，小城市11个。当时就存在大、中、小城镇结构比例不合理，缺少大城市层次，特大城市人口过渡膨胀，大、中型城市数量少的特点。经过多年的发展，四川省城镇建设取得了较大成绩，但城镇结构体系的问题依然存在。截至2000年底，成都作为一个特大型城市，仅五城区的人口就已经远超过了200万人，而6个大型城市平均人口却仅62．79万人、21个中等城市平均总人口27.59万人，只超出中等城市划定线7.59万人；全省10万人口以下的城镇数为66个，其中万人以下的城镇就有23个，建制镇高达2339个，其平均人口数更是偏少。城镇结构的断层，已是四川省目前城镇化中的一个显著特点。

    城镇具有辐射和集聚的功能，合理的城镇体系结构能够充分发挥城镇的这些功能，促进社会经济发展的快速发展。而西部不合理的城镇体系结构在很大程度上制约了西部城镇辐射与集聚功能的发挥，改善目前西部地区城镇体系的断层结构，对于西部地区全面建设小康社会具有十分重要的意义。

    不同规模的城市是一个有机整体，城市规模结构是具有等级、共生、互补、高效和严格“生态位”要求的开放系统，大中小城市都应在统一规范下得到合理发展。不同类型的城市具有不同的功能和吸引力，大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市和小城镇也具有大城市所没有的特色。西部城镇体系“两头大、中间小”的特征不利于城镇之间的经济传递疏导作用的发挥，在很大程度上限制了各级城镇辐射与集聚功能的发挥。城镇体系呈现断层，城市群中的特大城市与中，小城市之间缺乏良好的传递疏导，次级城市发展相当弱，缺乏50万以上的大城市。因此，需要加快城市经济的发展，提高城市的经济效益，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，充分发挥现有城市对于促进农村富余劳动力转移，带动城乡经济发展的重要作用。

从四川省的情况来看，作为次中心的大城市偏少，这就使得城市在区域经济中的核心和增长极点的作用不能充分发挥。成都作为四川唯一的特大城市，在产业、资本、技术、人才、信息等方面形成强大的聚集效应，但扩散效应并不是很强。同时，由于大城市的缺乏，而近年来中小城市的经济又发展缓慢，有的甚至呈现衰退的趋势，这就使得成都的集聚优势无法向中小城市扩散，并通过中小城市这些节点，进一步向更为广阔的经济腹地扩散，从而严重地影响整个经济的协调发展。

小城镇和乡村地区的紧密联系、可获得相对廉价的土地，便于现有的乡镇企业逐渐集中，有利于农村工业布局的调整。但同时，小城镇经济实力普遍较弱，不可能吸纳大量的外来人口，对周边地区的经济辐射作用也相当有限。

在改革开放以来的20多年里，东部地区通过乡镇企业的发展，带动了小城镇的快速发展，有力地带动了东部地区农村工业的发展并促进大量农村剩余劳动力的非农化转移，为东部地区经济发展做出了巨大的贡献。但对于西部大部分地区来说，近二十年来兴起的小城镇主要是行政主导型小城镇，这些小城镇，由于缺乏工业的支持和经济拉动，其规模发展相当缓慢，城镇建设质量也相对较差。到2000年底，我国共有19780个建制镇，其中市辖建制镇7622个，县辖建制镇12158个。全部建制镇的非农业人口共13529.62万人，平均每个建制镇拥有非农业人口6840人。西部建制镇的数量不算少，约占全国的1／3，每个镇的非农业人口为全国平均的80K左右。按镇辖总人口来算，全国镇辖总人口为6.72亿人，平均每个镇辖人口为3.39万人，东中部地区平均为3.6万人，而西部地区则为2.79万人，每个镇辖的总人口比东中部地区要少近万人。

    小城镇仅仅依靠数量的扩张，实现城乡协调发展的经济功能难度极大，它需要通过大、中型城市等次级中心城市的辐射和扩散作用得以实现，而西部地区次级中心城市发展的滞后，使得小城镇的发展模式不得不走行政主导的方向，从而使西部地区众多的小城镇存在质量低、经济功能弱的特点。因此，可以说，大、中型城市是小城镇的建设和发展的必要条件之一。

    首先，大中型城市才具有一定的规模效应。城市的规模收益随城市规模扩大而明显提高，大致在10万～1000万人规模区间都有正的净规模收益，在100万～400万人之间时城市的净规模收益最大，在最高点（200万人）大约相当于城市GDP的19％左右。此后逐步下降，直到超过1000万人时才变为负值，即规模收益被外部成本抵消。因此规模在100万～400万人区间的城市都可以称为最佳规模的城市。增加这一规模的城市将会大大提高经济效益，提高经济增长的速度与质量。大中型城市偏少，规模不足，将不利于社会经济的发展，难以充分发挥城市的集聚效应和辐射效应。

其次，大中型城市的缺乏使整个城镇体系的点与轴显得薄弱，进而会制约整个体系功能的发挥。“核心——点——轴——面”，在城市体系中，特大城市城镇体系的核心，大城市为点、中小城市为轴，大量的小城镇则为面。这四级城市的功能和发展相互促进、相互制约，其中城市体系的核心它通过强大的集聚能力代表整个区域的产业、技术等发展的新趋势，为整个体系指明了发展的方向，而大城市和中小型城市分别为整个城镇体系的点与轴，它们是整个体系的骨干；大量的小城镇则构成了整个体系的面，通过这些小城镇，促进城乡间的协调发展，带动农村社会经济的发展。而西部地区点和轴的薄弱，使整个城镇体系的整体功能的点和轴显得尤为薄弱，制约了整个区域的发展。从四川省的情况来看，作为次中心大城市偏少，这就使得城市在区域经济巾的核心和增长极点的作用不能充分发挥。成都作为四川唯一的特大城市，具有较强的聚集效应，但由于四川省大城市的缺乏，而近年来中小城市的经济又发展缓慢，有的甚至呈现衰退的趋势，这就使得成都的集聚优势无法向中小城市扩散，并通过中小城市这些节点，进一步向更为广阔的经济腹地扩散，从而严重地影响了整个经济的协调发展。

城镇化水平的高低历来和区域的经济发展水平密切相关，可以说，西部地区社会经济发展的水平决定了西部地区城镇数量少、密度低的特点。城市的发展需要有工业的拉动、以经济为动力，西部地区社会经济发展的滞后，造成西部城镇化水平低于东部地区，设市的速度又远远慢于东部。

从特大型城市来说，西部许多省会城市，如西安、成都、重庆等城市的发展水平和城市景观与东部特大型城市的差距并不大。相反，西部地区的大、中型城市比起东部地区就相差较远。从表3可以看出，建国初期，西部地区拥有城市13个，仅占全国的9.6％，从1949年到1976年间，西部地区城市增加了25个，比重上升到全国的20.2％。但改革开放以后，东部地区得到了重点发展，而西部地区发展相对滞后，东西部差距越拉越大，西部城市数量占全国的比重也随之而下降，到2000年底，西部拥有城市120个，仅占全国的13.0％。其主要原因就在于，西部地区社会经济发展滞后，城市的规模扩张缺乏基本的经济动力，现有城镇壮大难度较大，中型城市难以成长为大型城市、小型城市难以成长为中型城市，难以达到设市的标准。

在1979年——1997年期间，在改革开放方针指导下，把市场调节机制引进我国经济生活，大力发展商品经济以及以社会主义市场经济体制为改革的目标，将设市、设镇模式由“切块”转变为“切面”，逐渐实行“撤县设市、撤乡设镇”模式。客观地说，在这种方针的指导下，我国城乡社会经济得到了较快的发展，在这20多年里，全国城镇化水平得到了较大幅度的提高，西部也同样如此。如到1997年末，四川省设市城市增加到了36个，建制镇2339个，全省非农业人口达到1807.7万人，占总人口比重的16.17％，全省市镇人口达到2223万人，占总人口比重的26.69％。

    但由于国家对东、西部采取了不同的发展政策，因此东、西部在城镇具有明显不同的发展环境。对于西部大部分地区来说，社会经济发展缓慢，能够达到设市标准的城镇并不多，因此，西部地区在这期间增加的城镇主要不是城市，而是大量的建制镇，这类建制镇主要是行政型的小城镇，缺乏工业的支撑。而这些建制镇建设效益的低下已通过实践得到了证明，如四川省在经过1997～1998年近一年的撤区建镇后，就很快发觉了这种发展模式的弊病，不得不紧急叫停。同时，由于这些建制镇主要是以行政为主导发展模式，需要财政给予财力和物力的支持，而西部地区的经济发展程度本来就较低，这样就在很大程度上分散了城市建设资金，使得一些大中城市缺乏进行城市规模扩张的基本建设资金，间接导致大、中城市发展的滞后。

其次，过去相当长一段时期，我国实行了限制大城市发展的方针和政策，使全国大城市发展受到影响，也影响了西部地区大、中城市的发展。此外，长期以来缺少对西部地区经济发展强有力的支持，加之生产力布局政策的目标取向、以及重大项目的安排未考虑城镇的发展，也是重要的因素。国家“三线”建设期间虽对西部地区投资较多，但“三线”工业是自成体系的“孤岛”，产业的关联度低，对改善城乡“二元结构”格局作用不大。

    因此，改革开放以来的20多年里，西部地区的城镇数量虽然增加很快，但许多城镇的规模扩展确相对较慢，从而在一定程度造成了建制镇多、大中型城市少的不合理的城镇体系结构。

西部地区大，中型城市发展，既有外部的原因也有其内部的原因。外部的原因主要是指对大、中型城市发展的制约因素，尤其是各级城市之间相互促进作用。内部原因主要是大、中型城市自身的发展模式和内部因素存在一定的问题。

首先，从外部原因来说，目前不合理的城市体系对于大、中型城市的发展有着一定的制约。一方面，城市体系发展的不均衡，特大城市的超前发展抑制了区域内大、中城市的发展，而大、中城市发展滞后又反过来加快了特大城市的计划作用。另一方面，缺乏经济动力的小城镇建设消耗了城市建设资金，在一定程度上削弱了财政对大、中城市建设的物力与财力支持。

其次，我们必须注意到，大、中城市本身内部的原因才是导致这种断层出现的根本原因。目前国内学者对此以做出了较多的研究，本文在这里只对原因作一个大概的总结；（1）政府干预企业运行，地方保护主义依然存在，相关政策的落实配套不完善、投资软环境相对较差；（2）国有企业改革慢、市场竞争意识较弱、产业特色不明显；（3）交通、通讯等硬件环境条件较差，这一点在近几年已经得到有效的改善；（4）内陆的地理位置及经济发展的宏观环境相对较差。由于这五个方面的原因，一方面导致西部大、中城市的企业难以适应市场经济竞争，另一方面使这些地区吸收外来投资的难度加大。

从西部地区的城镇结构体系来看，西部地区遵循“严格控制特大城市，积极发展大中城市，提高小城镇质量建设”的发展模式，加快城镇化的发展。

传统的城市规划更注重外延式的扩张，我国不少城市在这方面付出代价之后，已开始重新进行规划，西部在特大型城巾发展规划中应允分避免这一点。转变特大城巾发展的思路，加快卫星城的发展，形成以特大城市为核心的都市圈，将及其有利于特大城市辐射作用的发挥，对于西部地区社会经济的发展和城镇化的进程有着积极的推动作用。

在这方面位于四川盆地的成都市就做得相当不错。成都市为加快全市的发展并充分发挥城市的辐射作用，科学合理地调整了城市规划思路，实行“向东、向南发展”战略，采取大力发展诸如温江、华阳、龙泉等卫星城和东郊企业整体迁至远郊的举措。成都市如果继续加快卫星城市的发展并注重规模的扩张和质量的建设，不难预见，再过几年，一个以成都市为中心的大都市圈就将形成，到时必将大大增强成都市的幅射能力，并有力地拉动四川经济的发展。四川省这种促进特大城市的发展思路对于西部地区来说，具有非常重要的借鉴意义。

西部缺乏50万以上的大城市，城市体系呈现断层，城市群中的特大城市与中、小城市之间缺乏良好的传递疏导，次级城市发展相当弱。因此，在未来的城镇化过程中，西部地区应将大、中型城市数量和规模的扩张作为发展的重点。西部地区需加快大、中城市经济的发展，提高城市的经济效益，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，充分发挥现有城市对于促进农村富余劳动力转移，带动城乡经济发展的重要作用。

要做到这一点，西部需要完成两个转变：一是将“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”转变为“充分发挥大城市的优势，强化中小城市的功能”：二是紧紧把握西部大开发和加入WTO以后的发展机遇，将过去一城一市的自我发展、封闭式发展，转变为城市的相互联合、开放式发展，以促进城镇网络和城镇体系的协调发展。通过两个“转变”的实施，可明确大，中型城市的发展方向和发展策略，促进小型城市向中型城市的演进、中型城市向大型城市的转变，从而消除城镇体系断层。

    党的十六人已经明确提出“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业相结合。”小城镇模式是城市化战略的主要组成部分，指小城镇的建设和发展，对于农村富余劳动力的转移、城乡社会、经济的协调发展有着重要的作用。西部地区的小城镇建设要明确两个方面：

    第一，小城镇的规模和密度还需进一步提高。与全国其他两大地带的小城镇相比较，西部地区的小城镇规模也要小得多。而西部地区需要扩大小城镇吸纳西部农村剩余劳动力的能力，为改善西部的生态环境创造必要的条件。

第二，西部地区的小城镇发展战略需要在因地制宜，科学规划的基础上进行。西部地区小城镇建设要依托现有县级政府和地级政府所在地发展小城市，依托有条件的重点中心镇发展小城镇，加快西部城镇化进程。在发展过程中，要避免以行政性为主导的发展模式，小城镇建设要充分考虑对当地企业、农业发展的技术、信息、知识的辐射作用。西部地区小城镇的建设，只有在条件适宜、经济条件许可的情况下，才可投资建设小城镇，这样才能使有限的资金和资源发挥最大的效益。

 

总之，西部地区城镇化水平有待于进一步提高、城镇体系结构尚需得到改善，这对于西部地区社会经济的发展，农村剩余劳动力的转移有着极其重要的意义，但我们在加快城镇建设的同时，也要遵循城镇化的内在规律，切不可操之过急，而导致宝贵的资金、人力、资源的浪费。

 

1．刘江涛，张波：《中国西部城镇体系发展模式的比较分析》，《重庆建筑大学学报》，2001年10月。

2．郭上沂：《改善长江上游城镇体系的对策研究——以川渝地区城镇体系结构为例》，《理论与改革》，2002年3期。

3．陈天培：《四川城镇发展探析》，《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》2001年7期。

4．刘玉亭等：《新世纪我国城镇体系规划的基本思路及完善途径趴《城市规划札2001年7期。