论统筹城乡就业和社会保障的福利增进

内容提要：科学发展不仅是国民经济总量（GDP）的增长，更重要的是经济净福利（NEW）和社会总福利（GSW）的增长；以及代表社会分配合理的基尼系数一定区间，等等，即统称社会福利增进。积极促进就业和发展社会保障事业具有十分重要的战略意义。实现比较充分的就业和广覆盖的社会保障制度在于更好地促进经济繁荣发展，实现社会的和谐和稳定。城乡统筹的有关政策和制度的设计的宗旨是出自公平和效率兼有的社会总福利的增进。因而完善、健全有关政策和制度的最终标准应当是福利的增进。

    关键词：福利增进 城乡统筹 就业 社会保障

 

中国共产党十七大报告指出：“社会建设与人民幸福安乐息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所致、劳有所得、老有所养、住有所居、推动建设和谐社会。” 贯彻落实科学发展观必须坚持以人为本。这在于经济社会发展的最终目的是为了造福人民，为人民群众带来福利。实现和保护最广大人民群众的根本利益既是发展的出发点也是落脚点。只有最广大的人民群众能够从改革开放和经济发展中分享成果，生活水平得到普遍性的改善和收入得到较大幅度的提高，才能构建成和谐的社会。如果从国民经济统计指标的角度来看，科学发展不仅是国民经济总量（GDP）的增长，更重要的是经济净福利（NEW）和社会总福利（GSW）的增长；以及代表社会分配合理的基尼系数一定区间，等等，即统称社会福利增进。为了实现这一要求，在统筹城乡发展中积极促进就业和发展社会保障事业具有十分重要的战略意义。

 

二、社会福利增进的经济学理论依据

 

经济学很早就认识到经济增长所带来的社会效用与福利问题。现代福利经济学自上世纪30年代产生以来，其理论和方法经过不断发展和完善，已成为科学分析生产、交换、分配和消费领域的大量规范性经济现象的工具，并作为政府制定有关政策和法律设计的理论依据。按照笔者的理解，现代福利经济学的最有价值的核心观点概括起来有：

其中能够以货币形式表现的部分称为经济福利，加上不能用货币衡量的其它能够被实际感受的效用（如安全感、幸福感、关系和谐等）统称为社会福利。在一般情况下，国民收入总量愈大意味着经济福利或全社会的福利愈大，因此促进经济发展（“做大蛋糕”）、增加GDP一般会表现为社会总福利的增进。

经济活动的外部性可能会产生负效益，如带污染性的生产也可以使GDP增长，而社会为了治理污染的投入又创造出GDP，但社会福利却减少了。因此这里的GDP很难作为经济净福利的衡量尺度，因此有必要用扣除治理污染费用后的经济净福利指标来修正GDP指标，以体现经济增长所带来的真实效用即福利。又如烟草工业可以给政府带来巨额的税收，但因吸烟而产生的财政医疗保障开支、居民健康损失和医疗开支却大大地减少了社会福利。

因此，劳动要素占有收入比例较多的一次分配公平有利于社会总福利的增加；政府通过财税等二次分配方式将高收入者的部分收入转移给低收入者，也能够提高这部分财富的边际效用，从而增加社会总福利。同理，社会慈善事业的发展也可使社会总福利增加。

意大利经济学家帕累托提出的经济规范性标准具有指导意义。从而引伸出公平交易的“补偿原则”。只有当新增收益对受损者进行补偿后还有剩余存在，才说明社会总福利有所增进，否则这种市场交易或变革就是无益及不公道的。

社会成员间的收入差距只要被控制在一定范围内（如一般认为的基尼系数在0.2－0.4之间），才不会损害效率或不影响可持续发展。尽管收入再分配可能损失一定的经济效率，但只要这种财富转移带来的福利增进大于效率损失，即存在净效用的增加，这种收入再分配即是次优的。进一步讲，优化国民收入在社会成员之间的分配结构（即“分好蛋糕”）可以增进社会总福利。

按照上述福利经济学的理论观点，国内外有关学者在政策制度设计上提出一系列方向性意见：（1）实行缩小收入差距的强制转移，即国家可以通过征收累进的个人所得税、遗产税、特种消费税等方式，将一部分富人的收入集中起来补贴、救助贫困的个人和家庭；从而增加其所得以增大社会总福利；以及鼓励收入自愿转移，如发展私人、企业的慈善事业转移一部分社会财富到最需要救助的人们手中。（2）实行有利于低收入者的公共产品供给政策和扩大政府公共服务，如增加对教育，尤其是义务教育，与促进就业有关的职业教育的投入，减免学费及实行助学补贴，扩大对农村、边远地区等财政转移支付，改善当地经济社会发展条件以增进社会福利。（3）加强社会保障制度建设，扩大财政支付水平和比例为低收入者提供养老、医疗、失业、工伤等社会保险及实现最低生活保障和最低工资制度等。（4）对制度改革和社会公益事业发展中的利益受损者实行合理的经济补偿，以防止这部分社会成员的福利被不合理下降；大力规范市场交易，防止垄断等不公平交易造成的弱势方受损带来的福利下降。福利经济学的上述意见在实践中对社会总福利的增进起到了较好的作用，对建设中国特色社会主义和构建和谐社会都有积极的政策参考价值。

 

三、扩大劳动就业和发展社会保障事业的福利经济意义

 

“就业是民生之本”，就业是社会上绝大多数家庭谋取生存和发展权利的基本形式和途径。按照福利经济学的理论，个人和家庭收入的多少与他们的福利增进有着正相关关系。家庭成员的就业充分与家庭生活幸福和安宁满足感也息息相关。相反，过低的收入水平及失业则显示出个人和家庭的幸福缺失，以及基本的福利达不到满足程度或福利的减少损失。因此，通过社会财富再分配方式来增加社会就业岗位，通过教育培训来帮助劳动者取得技能和增加劳动者的人力资本；以及增加劳动力市场的运行效率，合理调整工资水平以弥补通货膨涨对劳动者实际工资收入的损失，都有助于社会总福利的增进和广大劳动者的福利增进的普遍化。各国经济发展的实践也表明，如果社会失业率高于一定限度（如城镇登记失业率达到5%以上），社会稳定和安全就会受影响，会出现有相当多的社会成员和家庭的福利水平绝对下降，在职劳动者工资薪酬的增长水平也会受到负面影响。而在比较充分就业情况下，即使经济增长水平略低些，但社会总福利却高于高失业率情况下的经济增长时期。实践还表明，用于人力投资（教育培训）的收益回报率远远大于直接的物质资本投资。由于教育等人力资本投资能普遍提高国民的文化和职业素质，从而可大大促进物质资料生产的效率，即可扩大物质财富的产出规模。反过来又可较快地提高广大劳动者的收入水平即福利水平。特别是城乡九年义务教育免费和中级职业教育助学金制度，以及城乡失业人员农民工免费技能培训工程的实施，有利于农村劳动者的素质普遍提高、促进就业福利的增进，有关的财政转移支付所产生的社会福利比直接投资于物质生产更为显著。

“社会保障是社会安定的重要保证”，社会保障是一个国家制度体系中不可或缺的重要组成部分。社会保障制度本质上是一种再分配制度，作为国家调节经济政策的手段，它与经济增长、收入分配、劳动就业、资本市场、农村发展都有在看相互影响、相互制约的关系。社会保障制度是市场经济条件下国家保持社会公正的重要手段，有助于消除经济社会发展中由于机会不均等和市场等风险带来的个人家庭福利损失。在市场经济运行过程中，由于市场缺陷如交易信息不充分，非完全竞争的市场状态，企业成本外部化；交易规则不公平等，从而使经济资源的最优配置也难以实现。所谓“市场失灵”现象必然导致初次收入分配不公，使个人和企业的行为扭曲。因此，通过政府财政、货币、法律及行政等手段来纠正“市场失灵”的交易偏差，使一部分财富转移到应该增加收入的人们那里，并减轻低收入阶层的负担（如我国实行的免除农业税的政策和提高个人所得税起征点的政策），显然符合扩大社会总福利的目标。公共财政的运用要对应市场“育区”和协调社会福利的分布状态。公共财政在调控经济增长时，无论是对经济起“升温”或“降温”的作用，都要考虑对社会个人、阶层的福利及社会总福利的影响效应，包括现期福利和预期福利的关系协调问题。公共财政征集和支出的结构不合理，必然会影响到社会福利的增进。实践表明，社会收入差距过大会引起低收入阶层个人和家庭的必要消费的有效需求不足，影响经济增长。贫富悬殊不仅从消费角度影响经济发展，还会引起社会各阶层间利益矛盾加剧，使人们的心态失衡，对深入推进制度改革失去信心，对政府失去信任感，从而进一步增大政府的社会运行管理成本，影响整个经济体系的效率提高。社会保障在一定程度上反映了各社会成员间彼此互助、互济的关系，以及代际间赡养、抚育的承接关系，从而改善社会分配机制和制度的效率，使之接近于帕累托最优状态，因而有助于增进社会总福利。

综上所述，实现比较充分的就业和广覆盖的社会保障制度在于更好地促进经济繁荣发展，实现社会的和谐和稳定。有关政策和制度的设计的宗旨是出自公平和效率兼有的社会总福利的增进。因而完善、健全有关政策和制度的最终标准应当是福利的增进。

 

四、统筹城乡就业和社会保障的社会福利增进

 

中国是一个农村人口占大多数且区域经济社会发展差异较大的国家，农村发展是中国经济社会发展的重点和难点所在。在计划经济特征的城乡二元经济结构的格局下，政府曾依靠行政手段和户籍等制度安排将城乡分割，实行以牺牲农民的充分就业、收入增长和社会福利增进为代价的国家的初级工业化。实践证明，这种经济增长模式必然是低效率的经济增长。改革开放近30年来，通过社会主义市场经济体制的建立，我国城乡二元结构有一定程度的打破，如农村劳动力向城市及二、三产业的大规模转移，极大地改善了我国社会劳动力配置的结构，使相当部分农民就业充分化和劳动收入有了较大的增加，并一定程度上分享到国家倾斜于城市的社会福利。但是我国城乡收入差距仍不断扩大，据世界银行的报告，我国的基尼系数2003年即达到0.458，2005年已达0.47，远超过0.4的警戒线。城乡人均收入比从1985年的1.86上升到2004年的3.21；反映居民财富差距的金融资产总量的城乡构成比由1980年的2.1上升到2000年的4.0。如果将医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，我国城乡收入差距目前是世界上最大的。

就城乡统筹劳动就业而言，虽然城镇在上世纪90年代企业改制中曾出现过大批下岗工人失业再就业及4050人员就业困难群体等问题，但从整体的较长时期来看，农村劳动力的就业问题仍然是矛盾的主体。我国农村劳动力限于人均土地资源配置不足等原因，富余现象十分突出，随着农业现代化的推进，还会有大量的农业劳动者会游离出农业和农村。然而农村劳动力在向城市、二、三产业转移的过程中，往往限于自身的文化、技能素质偏低，多数仍主要从事体力型工作，因而在就业市场竞争中无疑处于劣势地位，加之合法权益不能得到充分保障；在就业管理制度等方面也尚有不少歧视性规定和排斥政策，使城乡统筹的就业格局远未形成。近年来，在农业收入增长缓慢，非农业收入增加困难，城乡居民收入相对差距扩大的情况下，农村居民通过扩大就业所能取得的福利增进水平相对下降，其合法正当的工资收入还时常受到侵害，必然会引起一系列社会问题，其中农民工聚众讨薪维权等现象即是其极端方式表现。

就农村居民涉及的社会保障而言，城乡之间的差距更明显。如农村社会养老保障制度尚未在广大农村当中推行，即使推行要实现城乡统筹运作的难度更大。由于我国在社会保障的制度安排上很大程度忽略了农村地区，长期未予充分重视。国家对农村社会保障的财政投入不足，严重影响了整个社会的均衡发展。目前农村社会保障普遍存在保障范围过窄，保障项目残缺不全，保障水平过低等缺陷，无法解决广大农村居民的国民待遇公平和社会福利增进问题。相反，国家财政长期严重倾向于城市的社会保障政策，客观上是一种逆向二次分配政策，其效应是进一步扩大城乡收入差距和城乡经济社会发展基础条件的差距。也就是说，如在城乡社会保障制度上不能尽快向统筹方向调整，并通过财政税收等二次分配调节城乡社会福利，必然造成农村地区社会总福利的相对下降。所谓“农民、农业、农村”构成的“三农”问题，说到底最终是要解决农民、农业从业人员和农村居民及家庭的社会福利的增进问题。

综上所述，统筹城乡就业和社会保障，就是要协调城乡经济发展，尤其是农业和二三产业间的增长关系，缩小城乡居民的收入和对公共服务投入的差距。增进经济福利和社会福利，应主要通过二次分配的方式，使二次分配的经济资源更多地向农村低收入阶层倾斜，利用其收益增进边际效用较高的特点，从而增进社会总福利。要通过劳动力市场等公平公正的一次分配制度建设方式，保护广大普通劳动者的基本劳动收入即福利不至受损并有所增进。对农村土地征用等“非自愿”市场交易中的收益和福利损失要给予充分合理的补偿。要通过劳动就业和社会保障制度的改进，使福利增进尽量多地普遍化到大多数社会成员和家庭，即实行普惠原则，以及引导收入适度均等化，如力求形成“两头小中间大”的收入分配格局，促使社会福利实现最大化。

 

五、当前统筹城乡就业和社会保障的主要对策措施

 

党的十七大报告中指出，科学发展观要创新发展理论，要做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。改革开放以来的经验教训说明，由于在一些改革方案的设计中忽略了福利增进问题，虽然国民经济发展了，政府财政收入增加了，企业生产效率也有所提高，但却并未反映在社会安定和社会成员的普遍满意度提高之上。如上世纪90年代初在社会失业保险制度未建立之前，即贸然进行砸“三铁”及“减人增效”的企业用人制度改革，就曾引发过严重的社会矛盾和冲突。又如在城市化过程中有关征用农村集体土地的有关规定，由于缺乏足够的经济补偿和对失地农民的再就业培训及养老保险的配套安排，从而也引发了许多社会冲突和积淀了不少遗留问题。究其原因，很大程度上即是未充分考虑发展中的利益损益关系，未能重视“民生”和社会福利的增进问题。由此可见，在统筹城乡经济社会发展和处理就业及社会保障事业发展的过程中，要从发展的目的设定上树立起社会福利增进的观念。建议政府在改革和发展的方案设计中，都应进行经济效益评估之外的社会福利评估。通过合理的制度安排和机制设计，使社会多数成员的社会福利能得以长足增进，当前尤其要关注农村居民的福利增进问题。

经济与社会协调发展是城乡统筹的关键之一。但是过去长期以来，政府在制定经济社会发展计划和规划中，重经济，轻社会；规划中经济发展内容措施实，社会发展内容措施虚。社会发展往往缺乏定量的指标内容，因而在落实中约束性很差。为了贯彻落实十七大精神，应当重新协调政府工作中的经济与社会发展关系，切实改变单纯追求GDP即经济总量增长而忽略的分配为中心的社会发展的施政习惯。建议应根据十七大精神在产业政策，财政政策等方面进行调整和改进，如大力扶持和发展能适应充分就业要求的劳动密集型产业；财政投入更多地体现民生，缩减对竞争性行业部门的直接财政投资，加强对弱势群体有利的公共产品投入和服务。要将城乡就业和社会保障通盘考虑到规划之中，将降低失业率、提高城乡人均收入，扩大农村财政等投入比重，提高教育、公共卫生、就业、社会保障等民生的转移支付水平作为重要社会福利指标纳入政府目标管理体系之中，使社会发展和社会福利的增进得到切实反映和体现。据报载，为突破“唯GDP政统观”，今年深圳市在全国首开“民生净福利指标体系”的先河，将百姓生存、生活福利状况以及分享社会经济发展成果水平等，通过统计数据进行衡量，以反映居民的生活福利状况和动态。四川有必要参照开展有关试点工作。

由于传统计划经济遗留的城乡二元结构的影响，当前城乡涉及到就业和社会保障政策很不统一，不平等和歧视性规定也随处可见，部门分割、制度缺位和政策落实困难的情况也较为普遍。要按照统筹城乡的目标，积极解决各部门之间相互抵触的政策规定，建立新的体现城乡居民在就业和社会保障上的同等国民待遇；积极治理不利于城乡统筹有关规章、制度和政策，积极消除劳动就业及社会保险方面的身份歧视观念和现象；以体现社会的公平公正原则，促进社会和谐局面形成。

要尽快改变当前政府公共服务在农村十分薄弱的局面，将有关就业和社会保障的服务延伸和扩大到广大乡村，使之与城市公共服务体系有机衔接和协调运作。要以建立统一的人力资源市场为基础，调整和加强市、县二级公共服务管理机构，明确和拓宽工作职能，配备相应的工作人员，落实工作经费，并将之延伸到街道（乡镇）、社区（村），普遍建立完善劳动保障工作站，以及实行协理员聘用制。充分发挥社会团体、民间组织在公共服务工作中的重要作用，促进和推进社会救助事业，社会慈善事业等也有大的发展。进一步完善新的农村合作医疗制度，重点抓紧农村最低生活保障制度。要打破地区分割状况，通过制定全国统一的社会保险关系接续办法，切实解决流动性强的农民工在城市就业期间的养老等保险的异地转移和接续问题，以保障劳动所得的正当福利不受侵害。城市社区的劳动保障站要重点解决改制下岗人员、“4050”就业困难人员，“零就业”家庭等就业问题，大力开发适合妇女、失地“农转非”人员就业的灵活就业岗位，也对统筹城乡就业的社会保障开拓新局面有积极意义。

参考文献：

1．  皮古：《福利经济学》，商务印书馆1978年版

2．  萨缪尔森：《经济学》，商务印书馆1978年版