四川省灾后重建的就业难点问题研究

申国敏

2009年06月11日 15:36

 

内容摘要：及时、稳定解决灾区的就业问题是灾后重建的关键所在。5.12大地震打破了四川省和灾区的劳动力市场的供需平衡好和结构，而近期的灾后重建大量就业机会又不一定切合灾民自身特征和就业意愿的实际。因此，按照开放和开发劳动力市场的原则，实行短期内就业援助和长期产业发展带动就业需求相结合的就业策略，有助于解决灾区劳动力的可持续就业问题。

关键词：四川  灾后重建  就业

 

2008年汶川地震灾害的灾区和重灾区分布在四川、甘肃、陕西等三省的51个灾区县，总面积13万多平方公里，其中四川省占有39个灾区县；此次地震灾害造成直接经济损失8451亿元，四川省占91.3％[1]；在5.12大地震中四川省受灾地区的GDP约占到四川省全部GDP的一半左右，成（都）德（阳）绵（阳）经济带遭受严重损害，很多企业被迫停产、半停产，农村土地等资源破坏受损，造成大量从业人员因灾失业。

重建家园最关键和主要的途径是要“授人以渔”。及时解决城乡灾民的就业问题，才能较快地摆脱救援和救济方式，在根本上解决其可持续生计问题，恢复正常安定的生活状态。短期内灾区已失去让所有群体回到原就业岗位就业的可能性，而灾区建设中新的就业机会又具有较强的行业局限性，再加上灾区不同就业群体自身的一些特征和就业意愿等，灾区灾后重建的就业工作就具有一定的特殊性和困难性。因此，分析灾后重建中灾区居民就业的难点问题，并提出针对性的解决方案，对于四川省灾后重建有重要意义。

 

一、5.12大地震对四川灾区劳动力市场的影响

 

（一）四川灾区劳动力市场基本情况

5.12汶川大地震中，四川省受灾最重的有成都、德阳、绵阳、广元、雅安和阿坝6个市（州）。6个市（州）2007年末共有户籍人口2581.2万人，占全省总人口的29.3%。其中受灾较重的18个县（市）共有人口646.6万人，占6个重灾市（州）人口的25.1%。

2006年，四川省6个重灾市（州）就业人员1439.5万人，占全省就业人员的30.5%，其中，第一产业就业人员582.8万人，第二产业就业人员363.5万人，第三产业就业人员493.2万人，三次产业间的就业结构为40.5∶25.3∶34.3。与全省相比，2006年重灾市（州）第一产业比重较低，第三产业比重较高，就业结构优化程度高于全省水平。成都市、德阳市和绵阳市二、三产业发展较好。阿坝州以农业为主，二、三产业发展相对较缓（详见表1）。

　　　　表1　　　　 2006年末重灾市（州）按三次产业分的就业情况

地    区		就业人员（万人）				构成（合计=100）
		小计	第一 产业	第二 产业	第三 产业	第一 产业	第二 产业	第三 产业
全  省		4715.0	230.9	946.0	1462.1	48.9	20.1	31.0
重灾地区		1439.5	582.8	363.5	493.2	40.5	25.3	34.3
	成都市	658.2	188.8	197.7	271.7	28.7	30.0	41.3
	德阳市	221.6	97.9	56.5	67.2	44.2	25.5	30.3
	绵阳市	267.5	130.1	54.2	83.2	48.6	20.3	31.1
	广元市	150.7	86.8	31.7	32.2	57.6	21.0	21.4
	雅安市	91.4	46.5	19.7	25.2	50.9	21.5	27.6
	阿坝州	50.1	32.7	3.7	13.7	65.3	7.4	27.3

（二）地震对四川劳动力市场需求和供给的影响

　　1.长期而言，灾区就业需求大，但需求结构有较大调整

从劳动力需求的角度，在5.12汶川大地震中受灾较严重的成都、德阳、绵阳是四川省制造业、高新技术产业发展的重点地区，也是省政府重点建设的经济带，大量劳动力供求集中在这里。

绵阳市各城镇灾情虽然比较严重，但对其产业结构影响也不大。据统计，绵阳市因地震造成直接经济损失2978亿元，123家规模以上企业停产，3300余家中小企业受损或停产，8929家个体工商经营户歇业，47724家个体工商经营户受损。直接导致18.78万城镇劳动者失业；德阳是四川重要的工业城市，机械、化工、食品是其三大支柱产业，此外还有采掘业，在全省制造业中占有举足轻重的地位[2]。在这次地震灾害中，机械制造以及与之相配套的企业受到重创，配套产业链短期内难以恢复。由此带来了大规模失业人员面临再就业问题。此外，地震破坏最为严重的龙门山脉是四川省旅游产业发达的区域，大量旅游及相关产业从业人员因灾失业。

从中长期看，随着灾后重建工作的推进，特别是一些废墟清理和城镇基础设施建设等工作，对建筑业、交通运输业有拉动作用，需要大批的劳动力；如果按照目前损失的中位值3000亿元进行估计，2007年四川省的劳均GDP为22204元/人，按此简单估算，重建恢复这些GDP就需要就业人员1351万人，如果恢复重建期为三年，每年平均需要400多万人，在考虑到现有劳动力的情况下，每年仍会产生相当数量的新增劳动力需求。此外，地震重建需要大批专门人才，对大学毕业生和高中级人才资源将会扩大需求。因此，从一个较长时期看，灾区的就业需求会比较大，但需求的结构会有较大的调整。

　　2.劳动力市场供给结构变化

从劳动力供给的角度，地震所带来的重大人员伤亡不可避免地会对区域劳动力供给造成影响，不仅表现在劳动力一定数量的减少，而且由于伤残人员的增加，减低了本地区劳动力的人力资本和就业能力；且地震灾害导致大量企业停产，这批劳动者重新进入劳动力市场；此外，由于四川省传统上是一个劳务输出大省，因此可能会有一部分人以不同的方式迁到外地就业或居住，当然，也会有一些外出就业人员因为照顾家人及修复住房等原因短期性回到本地就业；因此，地震灾害除了导致劳动力存量的下降以外，还会对劳动力的流向和流量产生影响。

 

二、四川省灾后重建面临的就业难点问题分析

 

为帮助灾区城乡劳动者尽快实现就业，缓解就业压力，四川省及时在地震灾区启动了就业援助工作。由于此次地震灾害的破坏力度极大，破坏范围极广，灾后重建的就业工作面临着诸多问题，如城镇居民因灾失业群体的就业问题、初高中毕业未能继续升学的“两后生”群体的就业、灾区一产业转移至二三产业就业的农村富余劳动力面临重新就业、有就业意愿和就业能力的残疾人的就业等等，其中，集中体现在以下两个方面：

（一）城镇就业难点

　　从劳动经济学的理论上讲，就业需求是依附于产业的派生需求。就业岗位提供必须配置相应的资本、土地等生产要素。不同行业、部门的就业要求和条件有很大的差异。相对农村而言，城镇就业对生产资料配置的要求高，就业人员需要具备一定的技能和特殊的服务对象，从而其重新就业的难度更大，涉及的方方面面的问题也更复杂：

（1）在一些重灾区，由于原有的产业和企业被毁坏，原有的生产体系已经无法正常运作，从而使许多直接的劳动岗位丧失，同时也间接使大量的下游社会劳动岗位丧失，造成灾区的大量失业和半失业现象。调查表明，灾区许多企业的非正式职工在企业停产或重建期间失去原有的劳动关系。许多企业的所谓临时人员则解聘回家，需要重新就业。即使是德阳市的几个大型采矿业国有企业，由于受灾停产，目前除一小部分管理骨干和相关技术人员在工作外，其余大部分职工都采取“放假”方式，拿几百元生活费住临时安置点，投亲靠友，等待恢复生产后才能重新工作。而一些企业如金河磷矿等全面恢复正常生产至少要2年以上，企业职工及其家庭的生存问题就非常严重。其中灾区的大型国有企业和单位可以通过政府国资委等渠道提供主要的重建资金，在银行贷款方面也有一定的担保条件。但众多的中小民营企业和城镇个体、私营企业的重建则面临资金困难、配套不全等问题，恢复之前也就难以提供就业岗位。

（2）地震灾后使原有城镇的商业、服务业等第三产业面临消费结构和服务群体发生改变，城镇的就业机会有明显的减少趋势。城镇的商业、服务业等第三产业的就业岗位对消费群体人数及其购买力水平有正相关关系。由于重灾区城镇的主导产业受损，许多家庭的房产遭受毁灭性损失，居民的一般商品和劳务产品购买能力下降，今后的家庭收入的支付结构会发生重大变化（如主要规划为住房购置和生产资料），因而享受性质的服务业及其就业岗位也会出现相对萧条现象。在重建期间，大批灾民集中在过渡房中生活，生活服务配套设施带有很大的临时性和过渡性，也不利于市场化的服务业的网点发育和岗位提供。城镇重建期间有较多的人口外流，如学生外地就学和人员异地就业安置，受灾地区的消费人口可能减少，对当地的第三产业就业的负面影响也十分明显。

（3）城镇恢复、重建期间劳动就业需求与供给间的结构性矛盾十分突出。城镇重建虽然可提供大量的就业岗位，但多数并不适应原城镇人员。恢复重建中对建筑、运输等就业岗位的需求很大，虽然有利于农民工的转移性就业，但这些岗位对于城镇居民的吸引力有限，他们即使参与有关工作，一般都属于是一些辅助性的工作岗位。目前去年初期安置的不少公益性岗位（如垃圾清理、卫生防疫等）已经基本结束，这批人员又面临重新安置和再就业的问题。

（4）一些城镇在宏观的产业布局和城市功能调整后，原有的就业结构也不复存在。地震重灾区总的趋势是企业迁出多于迁入或新投资建设。如东方汽轮机公司已经决定从绵竹汉旺镇迁出，原汉旺镇的许多围绕东汽服务的行业就会消失或缩小，有关就业岗位也不复存在。绵竹市为东汽配套的地方企业100多家，也会发生部分搬迁的可能。又如九环线的公路交通风险情况可能使汶川、茂县、平武等与旅游有关的产业出现较长时期的萧条，今后3年内九寨、黄龙旅游可能转为以空运游客为主，从而影响有关城镇旅游行业的就业岗位的提供。

（二）农村就业难点

汶川地震对四川省灾区农村就业的影响也比较大。短期内曾使大量农村劳动力丧失就业机会，灾区农民家庭收入急剧下降，农村的民生问题十分突出。此次地震重灾的30个县区中，从人口总体情况看，2007年末总人口合计为1197万，约占全省常住人口的15%；从人口的城乡结构看，主要重灾区的农业人口比重高达79%左右。根据四川省劳动力参与率以及城乡就业结构的平均水平推算，主要重灾区大约有650万农村就业人口。地震后，由于大量耕地、山林和鱼塘严重毁损，许多农村家庭因缺乏从事农业生产的基本资料而失业，有的地区还需要移民安置，如青川县就已开始安置移民到去外地。

（1）原有一些就近就业岗位丧失，且灾前经济收入较高，无法适应外出务工。如彭州市小鱼洞镇灾前镇域旅游产业和冷水鱼产业发展较好，农业劳动力大多当地就近转移就业，且收入较高，一般男性月收入约为2000～3000元，女性月收入平均约1000元；灾后该镇这些支柱产业全部受损，但当地居民大多抱着习惯愿望，不愿外出就业，即使在政府的动员、帮助下实现外出务工，也存在不适应，怨言较多的现象。意见主要集中在嫌打工的住宿条件差、劳动时间长、工作辛苦和工资偏低；等等。

（2）基于家庭生活安置考虑，一些外出务工人员灾后回流。主要是农村房屋实施灾后自建，很多农村劳动力近期内选择留在家乡重建家园；一部分已在外务工人员为重建家园选择了返回家乡，如安县去年年底就有约4万人因灾回到家乡领补助修房子。但这一群体中的大多数最终仍将选择外出务工；灾区重建的以工代赈项目的就业机会，也使一部分劳动力选择不外出；有些重灾区还处于在余震、防范次生灾害过程中，劳动者难以离开外出务工。如阿坝州的汶川、理县、茂县开春后正在搬迁安置，家庭主要劳动力一般会留在家里。

（3）灾区劳动力素质无法完全满足用人单位对劳动者的要求。2008年7月统计，我省灾区有外出务工意愿劳动者中，30岁以下的占62.9%，30岁以上的占37.1%；初中文化水平的占60.1%，高中的占27.9%，大专以上仅占12.0%；有技能的占25.5%，而无技能的占74.5%。大批缺乏技能的劳动力已无法适应产业升级换代后的用工需求。而目前我省外出务工的免费技能培训过于简单，一般仅十几天即培训完成，企业使用时仍需进行补充性培训，增加了企业的负担和成本；年龄偏大的人员特别是妇女因家庭拖累，外出的愿望不高，但本地企业难以解决其就业。这均为农村劳动力转移就业带来一定难度。

 

三、四川省灾后重建解决灾民就业问题的主要对策建议

 

就业是民生之本。针对地震灾害带来的巨大影响和挑战，灾后就业工作应紧紧抓住恢复重建的重大历史性机遇，按照统筹城乡发展、统筹区域发展的要求，既着力解决当前灾后恢复重建的紧迫问题，又注重建立完善推进就业和社会保障工作发展长效机制。

为此，四川省灾后重建解决灾民就业的基本思路为：就业优先和生活救助相结合。灾后重建首先要及时解决灾民的就业问题，从而减少政府的救济和提高人民的收入水平及自救能力；灾后重建和就业相结合。要把抗震救灾、灾后重建和就业援助紧密结合起来，帮助因灾失去工作岗位的劳动者尽快恢复就业；城乡劳动力统筹规划与产业规划相结合。四川解决灾区城镇就业问题要根据劳动力市场供需情况和城镇产业调整的安排，根据不同群体的就业特点，在尊重其就业意愿的基础上，实施就业援助；市场配置与政府引导对口支援相结合。要坚持以人为本，分类指导；政府引导为主，市场配置；短期与长期相结合。主要是就业措施的推行既要有短期的应急援助措施，又要有长期的发展规划措施；当地就近就业和劳务输出相结合。尽量利用灾区重建的条件安置当地就业、就近就业，利用省内外劳动力市场和对口支援条件实现灾区充分就业。

据2009年4月的最新统计，四川8个重地震灾区还有28.6万人需要就业。其中城镇12.7万，农村16.9万。针对以上有关灾区就业的基本形势分析和判断，特提出以下对策建议：

（一）短期以就业援助为主的措施

1.动员全省和全国对口支援省、市组织、筹集就业岗位，专项供给受灾同胞。灾区政府要建立求职登记点，组织企业到灾区和召开招聘会，动员有关失业人员参加培训和及时异地就业。为了解决灾区城镇劳动力就业的结构性矛盾，较好的办法是动员城镇失业人员先异地就业2-3年，以后再根据恢复重建情况陆续返回家乡就业。部分人员可由此迁居移民到外地。通过对口省市加快产业恢复，建设灾后工业园区，引进有关大中型企业，创造就近就业的工作岗位。针对当前大学生就业困难的局面，应当对灾区籍的大学毕业生开辟对口省、市人才市场的“绿色通道”，组织到有关省、市就业。

2.积极稳定和维系受灾企业的现有劳动关系，通过减轻企业负担来减轻社会就业压力。建议利用社会救灾捐款为职工提供医疗、工伤补助。由政府财政为停产、半停产企业提供养老保险费等部分社会保险费用；或采取允许企业缓交社会保险费的办法，由财政垫付若干年，企业生产恢复正常后，再予归还。根据财政部、国家税务总局发出的《关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》,从企业所得税、个人所得税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、车船税、进出口税收等方面对抗震救灾及灾后重建实行税收优惠。企业实际发生的因地震灾害造成的财产损失,准予在计算应纳税所得额中扣除。以此帮助减少失业和保护弱势群体。对安置特殊失业人员（如残疾人员、零就业家庭人员）的企业实行就业补贴制度。

          3.大力开发与救灾和恢复重建有关的公益性岗位，并探索公益性岗位工作人员的就业持续性和劳动保障性的实现途径。由政府提供岗位补贴和社会保障补贴，帮助就业困难群体参与救灾有关的卫生防疫、环境清理、物资搬运、伤员看护、保安等工作；并逐步解决公益性岗位工作人员的劳动关系建立问题和就业的不持续性问题。如安排有能力的失业人员从事劳动保障协理等较长期性的稳定工作。有的项目（如乡村公路、水利设施重建）以“以工代赈”形式安排就业。

4.及时帮助受灾个体工商业户恢复营业，提供小额担保贷款扶持和税收优惠政策，为个体工商业户雇工经营提供社会保险补贴。工商管理部门要大力扶持受灾企业的重建工作和鼓励吸收就业困难人员。对吸收残疾等困难人员就业的企业实行相应的社会保险补贴政策。积极鼓励支持受灾劳动者自主创业、自谋职业。按照政府的目标，及时消除因灾产生的“零就业”家庭。

5.对受灾失业人员和新生劳动力实行全面的免费技能培训。增加培训经费，延长培训时间，了解因灾失业人员的培训意愿，针对性解决该群体的就业问题。其中对未能升学的灾区初、高中生按愿望一律免试入职业技术学校和技工学校学习，全部免除学费和实行生活困难补贴，帮助他们取得劳动技能和重建家园的能力。或实施“劳动预备”培训专业技能，对口输送到省外大型企业。

6.启动失业保险的特殊救助机制。失业保险基金的运作在灾区不能采取一般的模式。建议对已参加失业保险的因灾失业人员，无论缴费期限是否达到规定，都发放一定期限的失业救济金，同时提供免费的再就业培训和职业介绍，帮助度过难关和再就业。建议改变目前就业培训主要由政府和社会办学的模式，而采取动员有条件的大、中型用工企业主动承担所需技能的培训工作和部分费用，以此方式支援政府救灾。

7.鼓励农民专业合作经济组织发展和城乡合作新途径，解决农村居民充分就业问题。发展农民专业合作经济组织为分散的农户提供了一个联合起来进入市场的机会，提高了农民的组织化程度和农业的生产效率，实现农民合作基础上的农业规模经济，提高农业综合效益和产业竞争力，从而保障农民经济收入。积极大胆探索城乡经济合作的新方式，如城市居民和灾区农民合作建房开发房地产业和乡村旅游业等方式，帮助灾民解决资金短缺和新的生产门路问题，其核心是农民的宅基地产权问题的突破。

（二）长期通过产业发展带动就业需求

1. 围绕产业重建规划，开展劳动就业规划工作。规划应既注重解决灾区突出的就业矛盾，又适应城乡统筹就业的要求，统筹城乡劳动力资源和人才资源建立完善促进城乡统筹就业的制度措施。在确定重灾地区城镇就地或异地恢复重建方案时，充分考虑科学合理的城镇布局对城乡统筹就业的辐射作用；在进行产业布局时，高度重视增加就业岗位，注重因地制宜发展劳动密集型产业和企业，积极实施有利于灾区群众就业的产业发展政策；此外还应对相关需求的工种技能进行预培训。

2、多渠道引进恢复重建资金，鼓励灾区企业恢复生产经营。充分利用对口财政转移支付的恢复重建资金和地方财政资金、对口支援资金、社会捐赠和其它慈善资金，开发民间资金和投资，扩大灾后就业规模和范围。具体应关注：（1）劳动密集型中小企业。“小企业、大就业”，中小企业具有适应市场能力强、资本有机构成低、吸纳就业多等特点。同样的投资，小企业吸纳就业为大企业的5倍左右。必须充分发挥灾区劳动力资源丰富、劳动力价格相对便宜的比较优势，积极发展具有市场潜力和竞争力优势的劳动密集型中小企业，特别是县域经济更要把劳动密集型中小企业作为发展重点。（2）服务业企业。发展服务业，投资少，见效快，就业容量大，就业成本低，可以容纳各种层次的人员就业，特别是技能要求不高，文化程度较低的就业困难群体多数都能胜任这类岗位，与经济发展和人民生活密切相关，迅速增长潜力大。如灾区地震旅游新品牌的开发，对省外游客很有吸引力。（3）非公有制企业。在增强国有经济竞争力的同时，加快发展多种所有制经济，开辟新的增长点。个体私营经济等非公有制经济以中小企业居多，大部分是劳动密集型企业，已经成为吸纳就业的重要渠道。把发展非公有制经济作为加快经济发展、促进就业增长的重要途径。

3.激发灾区自主创业浪潮，以创业带动就业，鼓励灵活用工。鼓励灾区劳动者特别是失业人员自谋职业、自主创业和灵活就业，通过阶段性就业、弹性就业、非固定单位就业等形式实现就业。大力发展非正规就业组织，并予以减免税费、提供优惠信贷等支持。使非正规就业者享有与正规就业者同等的工资和社会保障待遇。

4.鼓励灾区有组织的劳务输出和就业培训，提高灾区劳动者的综合素质和专业技能，从而提高就业水平和质量。灾区劳动力市场容量有限，劳务输出是解决灾区就业问题、实现供需平衡的一个重要途径。在进行劳务输出的时候，必须高度重视劳动者的职业技术培训，切实提高劳动者的素质和技术水平。应加强因灾失业职工转业培训，实施对青年劳动者的劳动预备制培训，全面推行职业资格证书制度，形成“市场引导培训，培训促进就业”的机制。

5. 及时恢复发展旅游产业，扩大就近就业。旅游业最适合城乡传统劳动技能人员的就业。地震在损坏旅游设施、增加旅游风险的同时，也造成了山川的千姿百态，增加了对游客的吸引力。损坏的设施可以再建，山体可以逐渐稳定，风险可以自然减小，同时，经过努力，安全系数可以不断提高。因此，应当坚定不移地发展旅游产业。为旅游产业服务的城镇应当在原来规划的基础上，提高档次，完善其功能。开辟新的地震景点旅游品牌和线路。带动低技能的一般受灾城镇居民重新就业。

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2013年09月28日 01:49

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