创新机制 引导市场资金投入灾后重建
申国敏
2009年06月11日 16:06
摘要：灾后重建巨大资金缺口问题的解决需要发挥政府和市场机制的共同作用，有效的制度供给与健全的实施机制是解决资金问题的核心。因此，政府要创新思维，创新政策机制，增强政府投入与引导能力，提高政府性资金的引导放大功能，有效提高市场资金的投资回报率，以更加有力的财政金融政策、以市场化运作模式激发金融机构和民间资本在灾后重建中的投资热情，将政府的引导作用与市场机制有效配置资源的作用有机结合起来，用较少的政府资金引导大量的社会资金投入灾后重建，充分发挥政府资金引导民间资金和信贷资金的“乘数效应”。
关键词：灾后重建 政策机制 市场资金
根据灾后恢复重建规划，目前仅四川省12个重灾区和88个非重灾县市区需要的重建资金预计就达到17000亿元，资金需求十分巨大。但从资金来源看，政府性资金投入3600亿元，而包括中央和地方财政资金、对口援建、政府发债、社会捐赠和其他资金，加起来也仅约4000亿元，占恢复重建资金需求不到四分之一，高达13000亿元的资金缺口，是灾后重建中最棘手的问题。据有关部门测算，13000亿元缺口大体按两类渠道解决，一是靠银行和其它金融机构解决约6000亿左右，其余7000亿元靠对外招商和发动本地民间投资。也就是说将用占资金总需求20%的政府启动资金，带动80%的金融机构和民间资金。可见，灾后重建是以金融机构和民间资金等市场资本投资为主渠道，政府的直接投入是为这些资金的投入奠定基础并创造制度条件。
资金渠道问题的解决是一个庞大而复杂的系统工程，有效的制度供给与健全的实施机制是解决资金问题的核心。因此，政府要创新思维，创新政策机制，增强政府投入与引导能力，提高政府性资金的引导放大功能，有效提高市场资金的投资回报率，以更加有力的财政金融政策、以市场化运作模式激发金融机构和民间资本在灾后重建中的投资热情，将政府的引导作用与市场机制有效配置资源的作用有机结合起来，用较少的政府资金引导大量的社会资金投入灾后重建，充分发挥政府资金引导民间资金和信贷资金的“乘数效应”。
一、重建资金筹措的现实困境
“政府+市场”是解决灾后重建资金问题的路径选择。灾后重建要发挥政府引导社会资源的作用，政府的投入是必然的，其对市场资金的引导也将通过财政投入和政策机制实现。然而，现实的困境在于地方财政困难及落后的经济发展水平下制度供给的缺乏，现有的机制政策对市场资金的引导和激活能力不足。
1、地方财政捉襟见肘
根据国务院和省政府规划，中央和省级重建基金实行分类切块包干，由地方统筹安排使用。也就是说，在规划确定的建设投入中，除中央和省级补助资金外，其他资金须由市县两级通过多种渠道自行筹措、自求平衡。因此，灾后重建中，地方财政一定的财力基础必不可少。但是，我国目前实行的分税制使中央与地方政府在财权、事权分配上不合理，地方财政收入仅占整个财政收入的32%，却负担了60%的公共产品开支。经济相对落后的四川财政缺口更是不断加大。从去年5月开始，四川省一般预算收入累计增幅逐月下降，灾区财政困难加重，另一方面，随着灾后重建进程的加快及扩大内需政策措施的落实，四川省财政增支压力大。而在执行灾后恢复重建等相关税收优惠政策及金融危机对实体经济的影响下，四川省财政面临较大减收压力。据初步测算，仅仅考虑地震和金融危机影响，以及增值税转型、灾后重建税收优惠、扩内需税收减免等政策因素，预计四川省地方收入就将减少约58亿元。目前四川财政作为重建资金筹措和资金平衡主体缺乏财政基础。要真正实现重建资金的分级管理、分级负担，必须增强地方财力。
2、金融支持缺乏风险控制
为了支持灾后重建，各大银行纷纷加大在川信贷投放。2008年四川全省贷款增速超过25%，居全国第一。这种增长势头延续到今年1-2月贷款增量已逼近1000亿元。但随着国家宏观政策调整使东部前期工作准备良好的大项目很快获取贷款后，今年1月四川贷款增量余额下滑到全国第九。四川除需解决好新建项目成熟度不高所带来的有效需求不足问题，使银行资金与项目建设资金缺口对接外，如何分散金融机构贷款风险、创新金融机构融资支持政策等至关重要。
3、投资预期回报率不高难以吸引民间资金
四川经济发展水平低，灾区企业处于经济发展的起步阶段，积累能力差，社会经济市场化水平低，市场资金流动渠道不畅通，投资环境不理想，投资的预期收益率低和投资风险较高。金融危机的蔓延更是增大了灾后重建中社会投资、产业投资的不确定性。当前四川民间投资增长动力不足问题已较为严峻。今年一季度全省私营企业投资、港澳台企业投资、外商投资的投资增速均低于全省投资增速；四川省外商直接投资新批企业数、实际利用外资金额同比均出现下降。
资金筹措的现实困境表明，市场资金投入灾后重建，需要在政策与制度引导下，有效降低风险、提高预期投资回报率，才能在目前经济形势下有效吸引更多社会资金参与，解决巨额筹资难题。
二、创新政府筹资机制，增强财政投入与引导能力
有效率的制度与政策安排是解决重建资金问题的关键。灾后重建必须以政府行为为先导，供给必要的资金与制度，通过政策方式的优化选择创新财政投入方式，运用激励手段构建地方政府灾后重建支持体系，在重建资金的分级管理、分级负担情况下，使地方财政有财力引导与激活市场资金，游刃有余地灵活运用财政支持政策。为此，一是尝试分税制试点、实行不同的税制，并实行灵活的税收优惠政策；二是发行灾后重建地方债。
1、 改革税制，实行更为灵活的税收政策
目前地方财政捉襟见肘，作为重建资金筹措和资金平衡主体缺乏财政基础。为真正实现重建资金的分级管理、分级负担，可把四川地区作为分税制改革试点区。在重建期间，将四川灾区的增值税、消费税、企业所得税和个人所得税中央分成部分全额返还，用于灾后重建；将资源税、土地使用税、房产税、耕地占用税等税种的部分政策调整权下放到地方，由目前的按行政隶属关系划分税源，改为由中央与地方共享税源。同时对四川地区实行不同的税制，给灾区政府更大的减免优惠权。
2、 多渠道筹资，建立灵活多样的政府融资体系
国外以财政为主导，支持或发行巨灾债券的方式可以借鉴。为支持灾后重建，国家给予四川最高额度的地方债，然而，巨额的重建资金缺口必须大胆采用新的筹资手段，建立灵活多样的政府融资体系。在积极防范债务风险的前提下，通过发行债券可吸引一部分市场过剩的流动性，运用市场化手段，多方筹措建设资金，有效解决灾后重建资金短缺问题。一是在全国范围内组织发行灾后重建地方债和设立灾后重建基金。通过财政担保、财政贴息等，给予四川地方政府发行地方公债的权力，并建立专门的偿债基金，以一个相对长的时间减轻财政压力。二是赋予四川政府在重建期间向全国范围发行赈灾专项彩票，作为重建资金融资渠道的一个有益补充。
灾后重建中政府的先期投入更多地是为后续市场资金的投入创造良好的外部环境，同时起到引导和示范效应，使有限的财政投资起到“乘数效应”。灾后重建最终依靠的必然是市场资本，是金融机构和民间资金的持续注入。因此，创新金融机构融资支持机制、拓展民间资金投资渠道是当务之急。
三、创新金融机构融资支持机制，以安全高效引导金融资本
巨大融资需求必须通过金融创新解决。创新思维，运用新的金融工具和融资方式、新的金融市场及新的管理方法等，在有效降低金融机构融资风险的同时，使灾区的资源优势、劳动力成本优势、潜在市场优势等逐渐显现，最终有效提高灾区投资预期回报率，提高资本的边际产出，从而引导更多的金融资本，实现资金投入的良性循环。
1、完善担保机制，降低金融机构融资风险。解决灾后重建借款人偿债能力不足和担保能力不足的问题，需要借助政府的信用和社会的信用，构建多层次信用担保体系
一是可通过政府的投融资公司做担保，即银行加政府信用的方式，也可由省市县各级财政出资设立担保公司或者担保基金，担保商业性担保公司不愿担保的项目，放大政府资金投放贷款；二是政府对中小企业担保机构给予必要的支持，继续加大信用担保行业的政策扶持力度，发展民间担保机构，加大对民营企业小额贷款公司“准生证”的申请办理力度；三是扩大信用担保贷款，落实对担保机构的风险补偿，由政府补贴灾区部分企业的担保金，协调金融机构提高对担保机构授信的比例。同时，建立省级再担保机构，构建多层次、立体化投融资服务体系。
2、提供政策性金融支持，保障特殊金融需求
政策性金融通过运用政策手段获取低成本资金，以投资、贷款和担保等形式为灾后重建提供政策性优惠资金支持。政策性金融机构是实现财政税收与金融配合联动的有力的特殊金融政策工具，与商业性金融相比具有政策性、优惠性、有偿性特征。灾后重建的特殊金融需求是政策性金融有效发挥作用的最佳场所。政策性银行在支持灾后重建中如果出现利率倒挂及政策性亏损，要更多介入财政的力量，由财政视情况提供资金来源、贴补、贴息等，使公益性财政和政策金融形成有效的配合。因此，首先应组建灾区复兴信贷银行、政策性保险（担保）公司等一系列区域政策性金融机构；二是借鉴国际经验，结合灾区客户的特殊金融需求，开发和提供适合灾后重建的金融保险创新产品；三是尽快出台政策性金融机构支持灾后重建的区域信贷、保险和担保政策，对灾区电力电网、公路交通、供水供气等重点行业、重点客户在贷款资金上予以倾斜。
3、创新差别性金融调控工具，增大流动性注入
一是实行差别存款准备金政策，适当降低四川地区的存款准备金率。目前，成都等6个重灾市州的中小法人金融机构存款准备金率比其它地区低1.5个百分点。在现有差别存款准备金率基础上，应继续拉大商业银行与农村信用社之间应执行差距，拉大一般地区和灾后重建地区的执行差距；二是实行差别的货币与利率政策，适当降低灾后重建的贷款利率，适当放宽灾区小额贷款条件和用途，适当扩大小额贷款授信额度上限并适当延长还款期限；三是对支持灾后重建的金融机构在税收和利润留成上给予一定优惠。
4、大力发展非银行金融机构，搭建新的融资平台
实行有差别的金融机构设置管理条件，适当降低重建地区设置区域性商业银行、非银行金融机构在资本金、营运规模等方面的要求；推动商业银行在四川投资、设立地区性股份制商业银行、设立各种投资基金，适当增加区域性商业银行和非银行金融机构的数量规模，大力促进各类金融机构的发展，并放宽外资银行在四川的经营范围，积极引导外资金融机构进入，全方位搭建灾后重建资金渠道。同时充分依托银行间债券市场、保险市场和其它金融市场，加快金融创新，为灾后重建提供新的融资平台。
四、创新政策联动机制，以投资高回报吸引民间资本
市场机制是实现资金合理流动、拓宽资金渠道的最佳机制。政策是一种资源，具有“联动效应”和“粘合剂”作用，有利于资金积聚。灾后重建中政府的行为目的应该是更多依靠市场化手段，通过创新政府引导市场的内生机制，通过资金供给、制度供给和投资诱导政策，有效改善投资环境，有效扩大市场空间，将经济欠发达的灾区资本利润率提高到全国平均水平甚至发达地区水平，对以盈利为目的的市场资金产生强大的吸引力，有效吸引民间资本进入。
1、创新社会资金转化平台，降低市场准入门槛
有财政投入于公共基础设施建设创造的投资环境，灾后重建对于企业而言是一个巨大商机。因此，政府要切实转变职能，创新政府引导资金的机制，优化投资环境，更多地创造社会资金直接转化的投资平台，进一步开放投资领域，降低市场准入门槛，通过政府投资来吸引和激发民间资金参与灾后重建的同时避免与民争利的挤出效应。灾后重建中凡能够较快获得直接投资回报的项目，原则上应鼓励民间资本进入。如进一步降低民营企业在金融、能源等行业的准入门槛，支持有条件的民营企业参与基础设施建设，简化审批程序，给予民营企业平等参与权。同时，在项目建设中，通过经济杠杆和竞争机制的发挥，提高资源配置效率，优化产业结构。
2、 创新政策协同配合机制，提高政策效能
由于银行和民间等市场资金具有逐利性，应更多依靠市场化手段，通过一系列的财政、税收、金融政策，通过灵活的投资合作模式，鼓励国有、民营和外资企业投资灾后重建。
首先，对支持灾后重建的企业视其参与程度及所投资的产业等情况免征、减征企业所得税；对支持灾后重建的建筑安装等相关企业减免营业税；对灾后重建资源性企业免征或减征资源税；放宽灾区征收固定资产调节税的条件，对确需发展和支持的项目实行零税率；对吸收灾民就业的企业减免部分所得税；出台鼓励中外资金积极参与重建的相关税收减免政策等。为使税收优惠政策更好地发挥投资诱导作用，应更多地采用加速折旧、税收扣除、税收抵免等间接优惠方式。
在实行税收优惠的同时增加财政补贴、财政贴息、财政担保、鼓励银行低息贷款等政府间接资助。一是借鉴一些发达国家的经验，实行用一部分财政资金对外地投资者到灾区办企业给予投资补贴的政策。目前有政策规定，国有企业在灾区的重建投资项目只要通过发改委等部门的核准，中央财政会在资金上予以倾斜，财政部门将给予15%-30%的拨款支持，银行给予60%的信贷支持；而民营企业的同类项目，银行有可能提供60%的信贷支持，剩下40%的资金由企业自行解决。为进一步吸引民间资金和外资，建议对在灾区投资且符合条件的项目都提供10%-30%的投资补助或其它形式的资金补贴；二是加大国家财政贴息的力度，对灾区基础设施和基础产业投资项目贷款给予财政贴息；对给予灾区信贷倾斜的金融机构以财政贴息方式实现补贴；对基础设施恢复重建、企业贷款恢复生产和投入重建及农、林业恢复生产和重建的贷款等给予一定的贴息补助等；三是鼓励担保机构增加对灾区的授信规模，制定更加灵活的反担保措施，帮助企业获得担保支持；政策性担保机构对部分重点企业和重点项目下浮担保费，不收取保证金；
第三、为灾后重建企业提供相对宽松的直接融资政策。股票发行和上市要为灾后重建开绿色通道，并争取实行特别的再融资政策，如适当放宽灾区上市公司增发、配股条件，通过再融资扩大融资能力；支持受灾地区上市公司并购重组、资产注入和整体上市；优先审核拟将募集资金投向灾区和灾后重建、安置急需物资的公司的融资申请；鼓励灾区符合条件的企业、项目发行债券和资产证券化产品，鼓励四川上市公司和质地优良的非上市公司发行长期公司债等；对待如公路建设、电力、自来水等专营性并具有偿债能力的大公司，在政策上应允许并鼓励其长期大量发行担保公司债，为基础设施重建和基础产业项目筹集资金。
3、创新公私合作机制，系统引进合作模式
首先，应进一步发挥BOT等融资方式在引导民间资金投入的重要作用。一方面，要针对不同项目和投资对象灵活选择不同融资方式：BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-转让）BOOT（建设-拥有-经营-转让）、BOO（建设-拥有-经营）、BLO（建设-租赁-运营）、TOT（转让-经营-转让）等。电力、通讯等企业可通过自救投入、银行贷款、保险赔付、社会捐助等多渠道实现重建，政府给予一定支持；而对非经营性基础设施如安置房、城镇道路、公立医院，和准经营性基础设施如垃圾、污水处理、公交，以及经营性基础设施如供水、城市燃气等，引入社会资金和建设管理经验，针对以上三种情况分别采用BT、BOT、BOO、BLO等模式；第二，以企业为主体、以资金为纽带，与东部发达地区企业采取灵活多样的合作形式，以加快基础设施建设、保护生态环境、开发旅游资源等为重点，采取联合、参股、承办等形式进行开发建设，在盘活资源的同时实现灾后重建目标。
参考文献：
1、滕卫晓：《日本灾害对策体制》，中国建筑工业出版社，2003年
2．殷孟波：《西部大开发资金渠道问题研究》，中国金融出版社，2006年
3．朱凤岚：社科院专家介绍日本的地震灾后重建经验，《华夏时报》，
4、湘 雁：美国、日本、新西兰灾后重建借鉴，《中国财经报》，
5、张 燎：灾后重建公私合作机制（PPP）大有可为，《中国建设报》，