农村集体产权住房开发与流转问题探讨

摘要：探索和发展农村集体产权住房的开发与流转，是我国土地制度改革和农村土地管理与产权改革不可回避的重要课题。目前农村集体产权住房开发经营与流转交易受禁受限，问题实质主要还在于农村集体土地所有权的实现及其形式未得到真正解决。在理论和实践上，只要符合“四不原则”，即不改变农村集体所有性质，不改变土地用地性质（确属集体建设用地），不损害土地集体所有者（农民）权益，不违反城乡统一规划，农村集体产权住房包括已有“小产权房”就应具有合法性而得到发展。同时，解决城市中低收入居民包括进城农民的住房保障问题，可以通过农民（户）自有房屋及宅基地和其它农村集体产权住房的合理流转来予以解决。

关键词：土地制度改革　农村集体建设用地　农村集体产权住房　土地流转

 

 

 

本文提出的农村集体产权住房（以下简称农权房），是指已经或将在农村集体建设用地上，开发经营、集中居住的或原本自有的具有农村集体土地使用权性质的商品住房、“小产权房”、农户自有住房、统一规划统一修建的农民集中居住新社区房屋等的统称。按照现行法律法规，这类农权房或因产权不清，或因不合法规，其开发经营和流转交易被禁止或受到严格限制。而在当前，随着成渝统筹城乡发展综合配套改革试验区及全国一些地方关于农村集体建设用地改革试验的积极探索，特别是在十七届三中全会已明确要推进农村土地制度改革的引领下，明确农权房的产权关系、开发与流转的合法性及其制度安排已提上重要议事日程。深入研究农权房问题，已成为当前农村改革的重要课题。而随着农权房开发与流转的合法化，对于城市居民来说，其住房保障无疑又会多一条可选择的供应渠道和市场补充，对进一步健全完善城市住房保障供给结构也将具有重要的革新意义。

 

 

农权房开发经营与流转交易受禁受限，客观上由来已久，其问题实质主要还是在于农村集体土地所有权的实现及其形式长期未得到真正解决。从我国实行计划经济以来，城乡二元结构的土地管理制度，即农村集体土地所有权和国有土地所有权的二元结构被长期固化，且物权不平等关系还有所强化。农村集体土地所有权作为一种受到严格限制的产权，国家对其用途、流转、处置、收益进行了严格管制，即使集体土地被征用，其交易地位也极不对称，使其所有权并不具有完整的产权性质，即缺乏产权所有者的绝对支配权和处置权，其使用权和收益权也受到极大限制。在这种制度安排下，土地作为农权房的主要生产要素和载体，由于集体土地所有权的实现不完整，也就决定了农权房的合法性和存在形式的不完整。因此，研究和解决农权房的问题，重要的是要研究和解决好农村集体土地所有权及其实现问题，尤其是与农权房直接联系在一起的农村集体建设用地的实现问题。这里，主要有两个方面的问题要得到解决，或者说要有两方面的重点突破。

一是农村集体土地支配权的突破。在现存土地制度的安排中，农村集体土地支配权缺失突出表现在两个方面：一个是土地利用规划受到非农化利用的严格限制，除了原有宅基地和存量集体建设用地，其它需用的集体建设用地受到种种禁止或严格限制，即使近几年来通过土地整理可用的集体建设用地，也被主要限制（规定）转为城市国有用地。二是农村集体土地的非农化利用的产权交易方式，现行法规强制规定集体土地必须通过国家征用，转变为国有土地后，才能由政府划拨、协议或“招拍挂”给用地单位开发建设使用。实践表明，这两方面的问题是造成城乡发展长期不平衡的重要因素之一。完善农村集体土地所有权的实现及其形式，其实就应当要首先改革和完善农村集体土地支配权的这两方面缺失问题。首先，应充分尊重农村集体的规划意愿，实行土地城乡统筹规划。应科学和规范城市的建设用地，控制城市特别是大城市的无限制扩张和征占农村集体土地，对通过土地整理获得的建设用地指标必须按土地城乡统一规划来使用，把城乡建设用地统筹兼顾起来，把大中城市建设用地同县级城镇尤其是农村小城镇建设用地统筹兼顾起来，保证农村集体的建设用地支配权能通过土地城乡统筹规划落到实处。其次，还应加快建立健全农村产权交易市场。政府应大大缩减农村土地征用范围，除必要的公益项目外，对非公益性的土地使用，都应当通过农村集体土地产权交易市场，由用地单位同农民集体谈判协商或通过“招拍挂”交易。这样，才既能保证农村集体土地支配权的实现，又保证了地方政府能从交易税费收取中取得合法收入。此外，对集体土地是采取土地入股，还是租赁、合作等交易方式，一切都应在有利于完善农村土地集体所有权的原则下，由农村集体支配决定，而不是由政府包办。

二是农村集体土地处置权的突破。目前，政府对农村集体土地非农化的产权交易进行严格限制甚至禁止，体现在住房开发和农民宅基地等农村建设用地上，就是其产权处置包括出让、转移、流动等以及交易活动均受到法律法规种种限制。如“小产权房”，既不受法律保护，政府也严禁开发。但在实际上，“小产权房”却又屡禁不止，各地改用“以租代征”方式搞开发的也屡见不鲜。在农村集体土地制度安排中，对农户与集体组织之间的土地产权关系及其处置也缺乏明晰界定，农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的那部分土地财产价值的权利，一旦改变农村居民身份就必须无偿地退出拥有长期经营权的承包土地，对具有永久使用权的私产性非常明显的宅基地也不能变卖为财产带走，只能在集体组织成员中转让，既使已转移进城的农民不愿放弃承包地和不能充分行使住房（宅基地）的处置，造成土地大量抛荒和住宅闲置，也造成了要再为进城的约2亿农民提供住房保障而对稀缺土地资源的极大浪费［1］。这些问题表明，集体土地非农化处置权和农户的相关处置权缺失，已成为现行农村集体土地制度安排中明显存在一个主要问题。要完善农村集体土地所有权及其实现形式，就必须围绕集体土地处置权问题，深入启动新一轮土地制度改革。

 

 

由上述分析看到，农权房问题已深刻触及农村土地制度改革的重大突破问题，已不是可不可以考虑的问题，而是要考虑如何解决才更好的问题。因而，当前有必要积极推进其探索和实践。

从推进城镇化和住房保障来看，农权商品住房的开发与交易，是探索和发展农权房的首要的和主要的问题，其中开发与交易的合法性又是核心。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已明确提出，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这一决定虽未直接提及农权商品住房，应当说其原则精神已完全适用于利用集体建设用地进行的农权房的开发经营和交易，是农权商品住房开发交易具有合法性的重要依据。而在各地如成都等市，近些年来实际上对农权商品住房也早就在变相开发。成都市的做法是，对利用农村集体建设用地修建商品住房，采取“农村集体经济组织兴建租赁性经营房屋”的形式来开发经营，即“以租代卖”，并在集体建设用地的权属、范围、流转、用途、地价、交易方式、收益分配、两权登记等方面，制定了系列规定。这类“以租代卖”的农权商品住房，一方面解决了农村城镇化的土地、资金等问题，实际上也对该市中低收入户的购房需求起到了一定的平抑房价和“住有所居”的保障作用。但该市的做法，从根本上来看仍未解决农权商品住房的合法性问题，在农村集体土地所有权的完整实现方面仍然有待深入突破：

一是从产权实现的角度来看，限制农村集体建设用地只能兴建“农村集体经济组织租赁性房屋”，这实质上就限制了农村土地集体所有的处置权。同样是农村集体建设用地，该市规定依照规划可通过转让、租赁用于兴办工业、商业、公益事业、旅游、服务业，但就不能用于农权商品住房建设，而只能假借“租赁”外壳搞住房开发。这在理论上明显是一个矛盾。况且，所谓集体租赁性房屋，实际上就是“以租代卖”的农权商品住房，已实质越过了现有法规红线，已实际表明是需要和可行的。因此，从所有权及处置权来讲，只要不改变农村集体所有性质，确属农村集体建设用地，未损害土地集体所有者（农民）权益，农村集体就应有权按城乡统一规划来决定土地用途包括开发经营农权商品住房，而不必遮遮掩掩和格外又加以限制。

二是农村集体建设用地支配权仍受到种种限制。体现在土地利用规划上，土地城乡统一规划、城乡建设用地统筹兼顾、大中城市建设用地同县级城镇尤其是农村小城镇建设用地统筹兼顾的指导思想不明确。对通过“拆院并院”整理出的新增农村集体建设用地指标，既说“要主要放在试点地区”（即土地整理地区），又强调“要争取在全市范围内置换挂钩使用”来保证大城市用地，对农村集体的支配权没有明确界定。同时规定，通过土地整理新增的集体建设用地，要“根据用途需要将建新区依法报征为国有建设用地”，对用途的非公益性未作缩小限制，而对用地对象和土地征用却有严格规定。所有这些，都对农村集体对建设用地的支配权形成了种种限制，自然也限制了农权商品住房的开发经营。

所以，围绕农权商品住房，应进一步深化农村土地制度改革，以促进农权商品住房开发经营与交易完全合法化。去年下半年以来，都江堰等市出台措施鼓励城市居民通过与农户“联建”住房的形式，将农户宅基地面积置换集中供城市居民来参与住房集中修建，并办理集体土地和房屋的使用权证，已明显具有了农权商品住房兴建性质，虽然该形式具有地震灾后重建的特殊性，但又包含了一个共性，即发展农权商品住房既有必要也是可行的。应当认识到，在我国房地产市场存在着两种性质的土地所有制并不奇怪，因为即使是西方国家也存在国有、社区（集体）和私人等多种具有复杂内涵关系的复合型的土地产权关系。关键是，土地制度的安排要具有合理性和效率性，不同土地产权制度间的交易应当具有非歧视性和竞争性［2］。因此，在成都等城市的试验基础上，应当认真总结其经验与不足，通过规划，扩大试点，积极探索和推进利用农村集体建设用地发展农权商品住房的开发经营，并将其作为城市住房保障的一个辅助渠道和必要的市场补充。这样，对于推进城市尤其是县以下农村小城镇的城市化发展，解决收入较低的城镇居民和进城农村人口的住房困难，解决“城中村”的拆迁与住房改善，都将具有重要作用意义，同时也能极大地推进农村土地制度改革，进一步深化新农村建设和城乡统筹发展。

由上述分析可知，通常所称的“小产权房”实质上不过就是农权商品住房。但问题在于，本文界定的农权商品住房应符合“四不”原则，即不改变农村集体所有性质，不改变用地性质（确属集体建设用地），不损害土地集体所有者（农民）权益，不违反城乡统一规划。目前，国内不少大城市周围，“小产权房”存在比较普遍。如据对成都市的粗略统计，目前在售的“小产权房”项目就有200多个，占到了该市楼盘量的10%左右。而各地所有这些“小产权房”，相当部分其实都不符合“四不”原则。为此，国家有关部门负责人表示，“小产权房”违法，绝对不允许再建设，对已购房者将另行制定解决措施来保护其合法利益。如就其有违“四不”原则而言，这样的表示应是有道理的。不过，从农村土地制度改革来看，“小产权房”的产生和发展实质上又是农村集体经济组织对非农用地的资本化运作，是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者之间的经济利益博弈，从城乡统筹土地制度角度看是一种对二元结构的突破和制度性挑战。因此，从改革来讲，其土地来源只要不是违规、违法侵占耕地，而是通过土地开发整理置换集中或利用原有乡镇企业等集体建设用地的，应视为是合理的土地开发经营行为，政府也应当考虑承认其合理性。在此前提下，具体解决“小产权房”的思路，可以是参照各地划拨土地变性后补交出让金的标准，向集体土地所有权人交纳土地出让金，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费及耕地保护金，同时征收房地产相关交易税费，然后，“小产权房”仍然还是可以允许自主上市流转的。

 

 

从城镇化和住房保障的角度来考察，实际还有两类农权房的流转问题直触我国土地制度改革，或是宪法、土地法的重要修改，值得认真研究和积极探索。

一类是城市居民主要是中低收入户购买农户自有房、农民集中居住社区房屋（新居工程、农村新型社区）或与农户利用宅基地联建房屋的问题。目前，成都试验区在这类农权房上已初步有所突破，规定农民集中居住区房屋产权流转可先行试点，在试点阶段，流转可先采取抵押和租赁方式，取得成熟经验后，再将流转范围扩大到农村散居房屋，流转方式逐步过渡到自由交易（包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等）；并规定这两种房屋的出让，应参照国有土地出让金缴纳办法和比例标准向集体经济组织缴纳土地收益，流转收益大部分归农户所有。区（市）县、乡镇政府为当地基础设施配套建设的投入，可折算成一定比例，从流转收益中提取，具体比例由试点地区研究确定。对与农户利用宅基地联建房屋，则规定凡合法取得并经过确权、登记的集体建设用地包括农村房屋用地，都可以流转（包括出让、转让、出租、抵押、作价入股和合作等方式）使用，并可按规定办理变更登记，即参与联建的城市居民都能取得集体土地使用和房屋所有权证。这些做法在涉及农村集体土地所有权的实现及其形式上已有了一定突破，对通过土地产权改革推进解决“三农”问题，同时解决城市部分居民的住房需求，也已产生了很好作用。但问题是，将农户祖辈流传下来的私产房屋包括进而通过土地流转新置的安居房的用地和宅基地联建的用地，都一律按集体建设用地处置，其合理合法性还有待研究。农户自有房屋及其宅基地是农民除承包地而外唯一的主要资产，是唯一的可能取得财产性收入和可转化的主要资本，推进城镇化和解决我国农民的市场发展资本，重要的解决途径应在于要承认农民的这部分私权。在我国，除国有、集体土地外，允许农民自有房地产私有，实际是适应现阶段我国农村生产力发展水平和统筹城乡发展需要的，是不足为怪的。在这种私有制度安排下，农户自有房屋及其宅基地的流转（包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等）收益，自然应不再向集体经济组织缴纳，而应归农民自己所有，这样，我国农民城镇化和发展资本的难题也就有望迎刃而解。

另一类是进城农民的住房保障问题。目前，这个问题主要是靠已转移或流动进城的农民自行通过市场解决，极少数城市也只是将他们中的极少部分人纳入了经济适用房、限价房申购范围。进城农村人口尤其是农民工住房难，购房更难，已是目前国内大多数城市的普遍问题，也是城市住房保障应当纳入解决范围的题中之义。对此，要解决这个问题，一方面是要考虑加快加大保障性安居工程建设，逐步把他们纳入并通过廉租房、经济适用房、经济租用房、限价房等来解决其住房保障。而另一个思路，则是应考虑通过农村农户自有房屋及其宅基地的合理流转来予以解决。具体来说，可先考虑实行以下三种方式：

一是宅基地抵押贷款购房，即流转入城工作且生活较稳定的农民（户）可以自己的农村宅基地进行抵押贷款在城市购房。实行这种方式，关键在于要对宅基地确权并允许流转，以及抵押作价要合理。

二是转让宅基地购房。在允许流转的前提下，转让可以在本集体经济组织内部成员间有偿转让，也可以对本集体经济组织以外人员转让，或者是向政府转让。转让价格，原则上应按市场原则来确定，也可考虑通过“影子价格”或机会成本方法进行测算确定。

三是宅基地换房。这种方式往往是异地置换，要受到一定区域限制，且要由当地政府来调节安排；政府根据测算，可以直接以地换房，以价值相当的租用房、经济适用房或普通商品住房相交换，也可以根据宅基地价值发给“土地券”，用于购买自选商品住房的抵扣。目前，成都市提出了探索建立对农民放弃宅基地的补偿机制，办法是由市、区（市）县人民政府对其房屋按不低于当地征地补偿标准的价格进行补偿，或按征地补偿标准以农民集中居住区住房进行房屋置换，对农户自愿放弃宅基地及其房屋进入城镇居住的，则可按有关规定享受经济适用房政策。这些办法，应当说具有一定的积极意义。但又都未触及农民自有房地产私权问题，且即使在集体建设用地的现成框架内来看，其办法比如作价补偿等方面，也明显存在不少缺陷甚至不公平。如据调查，按该市每亩宅基地可产生0.3亩净非农建设用地计算，可得现价150万元左右的土地整理净收益，一个3口之家的农户宅基地即可以提供33万元左右的净价值（蒋青、吴建瓴，2007），而政府对自愿弃地进城居住的农民，仅规定可按有关规定享受经济适用房政策，即另无分文补偿，只可参与申购经济适用房而已，这实际几近没收，未免有失公允。可见，为了更好地解决进入城镇的农民的住房保障问题，还需要积极探索并加快农村土地制度尤其是宅基地制度的改革，争取有更大胆更合理的突破才行。

 

参考文献(References)

　　［1］［2］ 郭正模，城乡统筹发展中的土地二元制度障碍与突破［j］国内外经济管理2008，(2)：1-5

　　［3］  四川省社会科学院课题组，四川城市中低收入家庭住房保障供给研究，研究报告，2008，9